Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2012 г. N 01АП-4808/12

16 октября 2012 г.

А43-2777/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буковым С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.07.2012

по делу N А43-2777/2012,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению администрации г.Нижнего Новгорода о признании недействительными представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751,

при участии в судебном заседании представителей:

Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области - Левиной Т.К. по доверенности от 10.01.2012 N 32-14-14-04/4 сроком действия до 31.12.2012;

Музычук А.О. по доверенности от 10.01.2012 N 32-14-14-04/5 сроком действия до 31.12.2012,

администрации г.Нижнего Новгорода - Орлова С.В. по доверенности от 14.02.2012 N 01-89/Д сроком действия до 31.12.2012,

и установил:

администрация г.Нижний Новгород (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области (далее - Управление финансово-бюджетного надзора, уполномоченный орган) от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Домоуправляющая компания Нижегородского района" (далее - ОАО "Домоуправляющая компания Нижегородского района"), открытое акционерное общество "Домоуправляющая компания Ленинского района" (далее - ОАО "Домоуправляющая компания Ленинского района").

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 09.07.2012 заявленные требования удовлетворены и оспариваемое представление уполномоченного органа от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751 признано недействительным, не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление финансово-бюджетного надзора обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению Управления финансово-бюджетного надзора, со стороны заявителя имело место нарушение бюджетного процесса, в связи с чем выдача оспариваемого представления является законной и обоснованной.

В судебном заседании представители Управления финансово-бюджетного надзора и администрации г.Нижнего Новгорода поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

ОАО "Домоуправляющая компания Нижегородского района" и ОАО "Домоуправляющая компания Ленинского района", надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, полномочных представителей в судебное заседание не направили, отзыв не представили.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании раздела II Плана контрольной работы Управления финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области на 2010 год его уполномоченные лица в период с 31.10.2011 по 18.11.2011 осуществили проверку в отношении структурного подразделения администрации г.Нижнего Новгорода - Контрольно-ревизионного управления.

В ходе контрольных мероприятий проверяющие установили, что при проведении в отношении ОАО "Домоуправляющая компания Ленинского района" и ОАО "Домоуправляющая компания Нижегородского района" проверки Контрольно-ревизионное управление превысило свои полномочия, установленные статьями 157, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 101 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г.Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением Городской Думы г.Нижнего Новгорода от 25.06.2008 N 120, пунктами 1.2, 2.1 Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации г.Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением администрации г.Нижнего Новгорода от 13.01.2006 N 88.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 18.11.2011.

По окончании проведенной проверки должностное лицо Управления финансово-бюджетного надзора выдало администрации г.Нижнего Новгорода представление от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751, которым руководителю главе администрации г.Нижнего Новгорода Кондрашову О.А. предложено в срок до 24.01.2012 принять меры к устранению причин и условий совершения нарушений бюджетного законодательства и представить в уполномоченный орган документальные доказательства, подтверждающие принятие мер по данному представлению.

Посчитав, что представление Управления финансово-бюджетного надзора от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751 не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 197, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 242.2, 268, 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации и исходил из того, что уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Согласно статье 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Деятельность Контрольно-ревизионного управления (структурное подразделения администрации г.Нижнего Новгорода) по расходованию выделенных бюджетных средств по существу является экономической.

Пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном этим кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, в числе прочего, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Таким образом, Территориальное Управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области наделено полномочиями осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся исполнения субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства.

Вместе с тем, согласно статье 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; не перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных кодексом; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах, установленного в пункте 2 статьи 242.2 Кодекса; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации; иные основания в соответствии с данным кодексом и федеральными законами.

Из представленных в материалы дела акта проверки от 18.11.2011 и оспариваемого представления Управления от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751 следует, что выявленные нарушения касаются несоблюдения Контрольно-ревизионным управлением администрации г.Нижнего Новгорода установленной компетенции при осуществлении проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ОАО "Домоуправляющая компания Нижегородского района" и ОАО "Домоуправляющая компания Ленинского района".

Действительно, перечень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации не является исчерпывающим. Вместе с тем, такое основание для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации как превышение администрацией г.Нижнего Новгорода своих полномочий противоречит смыслу статей 268, 281, 283 и 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации при их системном толковании.

Следовательно, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что у Территориального управления финансово-бюджетного надзора отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемого представления.

При установленных обстоятельствах Арбитражный суд Нижегородской области пришел к верному заключению о том, что представление Территориального Управления финансово-бюджетного надзора от 23.12.2011 N 32-10-01-04/9751 не соответствует требованиям бюджетного законодательства и подлежит признанию недействительным.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что представление Территориального Управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно удовлетворил заявление органа местного самоуправления.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление финансово-бюджетного надзора не доказало законность и обоснованность оспариваемого представления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления финансово-бюджетного надзора признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.07.2012 по делу N А43-2777/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.07.2012 по делу N А43-2777/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный

суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков