Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2012 г. N 15АП-11505/12

город Ростов-на-Дону

29 октября 2012 г.

дело N А32-38317/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Л. А.

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования г. Сочи

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2012 по делу N А32-38317/2011

принятое в составе судьи Орловой А.В.

по заявлению Администрации муниципального образования г. Сочи

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Земельно-правовой центр", Прокуратуры г. Сочи

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования город-курорт Сочи (далее - администрация г. Сочи) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - УФАС по Краснодарскому краю) о признании недействительными решения от 08.08.2011 г. N 31-100/2011 и предписания от 08.08.2011 г.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Земельно-правовой центр" и Прокуратура г. Сочи.

Решением суда от 24.07.2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что принятие администрацией постановления от 03.11.2010 г. N 1693 ущемляет права арендаторов земельных участков и ставит их в неравное положение по сравнению с другими правообладателями земельных участков.

Не согласившись с данным судебным актом, Администрация муниципального образования город-курорт Сочи обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ и просила решение суда от 24.07.2012 г. отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы администрация указывает, что антимонопольный орган принятием оспариваемых актов превысил свои полномочия. Право оценивать законность нормативного акта принадлежит только суду.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольное управление просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

ООО "Земельно-правовой центр" в отзыве на апелляционную жалобу просит в удовлетворении апелляционной жалобы администрации отказать.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом. От управления и ООО "Земельно-правовой центр" поступили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей.

В соответствии с частью 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при неявке в судебное заседание лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, УФАС по Краснодарскому краю рассмотрено обращение Прокуратуры г. Сочи о нарушении администрацией г. Сочи антимонопольного законодательства.

На основании указанного обращения антимонопольным управлением в отношении администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и проведена проверка, в ходе которой установлено, что постановлением администрации от 03.11.2010 г. N 1693 внесены изменения в постановление главы г. Сочи от 15.06.2007 г. N 791 "О порядке определения размера арендной платы за земли, не прошедшие процедуру разграничения государственной собственности на землю в городе Сочи" в части установления ответственности для арендаторов земельных участков в случае установления факта наличия на арендуемом участке объектов капитального строительства, возведенных без разрешительной документации; нарушение арендаторами экологической, санитарной обстановки города, условий эксплуатации коммуникаций и содержание земельных участков с нарушением Правил благоустройства.

Решением антимонопольного управления от 08.08.2011 г. N 31-100/2011 администрация г. Сочи признана нарушившей положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Указанное нарушение выразилось в установлении ответственности за нарушения в области земельных правоотношений в отсутствие соответствующих полномочий и применение ответственности в виде поправочных коэффициентов от арендных платежей для арендаторов земельных участков.

Предписанием от 08.08.2011 г. администрации предписано в срок до 14.11.2011 г. внести изменения в постановление главы г. Сочи от 03.11.2010 г. N 1693 "О внесении изменений в постановление главы г. Сочи от 15.06.2007 г. N 791 "О порядке определения размера арендной платы за земли, не прошедшие процедуру разграничения государственной собственности на землю в городе Сочи", путем исключения пунктов 1.2, 1.3, 1.4 и 1.5.

Полагая, что решение антимонопольного органа от 08.08.2011 г. является незаконным, а предписание - недействительным, администрация обратилась в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, решение и предписание УФАС по Краснодарскому краю могут быть признаны недействительными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных актов закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу не является доказанным.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела усматривается, что постановлением главы города Сочи от 03.11.2010 г. N 1693 "О внесении изменений в постановление главы города Сочи от 15.06.2007 г. N 791 "О порядке определения размера арендной платы за земли, не прошедшие процедуру разграничения государственной собственности на землю, в городе Сочи" устанавливается ответственность в размере применения поправочных коэффициентов в размере 10 и 20 к сумме арендной платы за земельный участок.

В соответствии с пунктом 1.2 вышеназванного постановления пункт 5.3 приложения N 2 к постановлению N 791 изложен в следующей редакции: "В случае установления факта наличия на арендуемом участке объектов капитального строительства, возведенных без соответствующей разрешительной документации (объектов самовольного строительства) либо с существенными нарушениями градостроительных норм, устанавливается ответственность в размере применения поправочного коэффициента 10 к сумме ежегодной арендной платы за земельный участок. Указанная ответственность применяется со дня установления факта возведения такого объекта либо установления факта существенного нарушения градостроительных норм и действует до устранения таких нарушений"

Пунктом 1.3 постановления N 1693 абзац второй пункта 6 приложения N 1 к постановлению N 791 изложен в следующей редакции: "В случае, если в установленные проектом организации строительства сроки объект не введен в эксплуатацию, либо отсутствует действующее разрешение на строительство, для всех категорий арендаторов земельных участков устанавливается ответственность в размере применения поправочного коэффициента 20 к сумме ежегодной арендной платы за земельный участок".

Абзацы третий и четвертый пункта б приложения N 1 к постановлению N 791 изложены в следующей редакции: "В случае установления факта нарушения арендатором земельного участка экологической, санитарной обстановки города, условий эксплуатации находящихся на участке или проходящих через участок инженерных коммуникаций, сетей, сооружений, дорог, проездов и иных объектов, изменения существующего водотока без соответствующего разрешения, приводящие к угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, устанавливается ответственность в размере применения поправочного коэффициента 20 к сумме ежегодной арендной платы за земельный участок. Установленная в абзацах 2 и 3 пункта 6 приложения N 1 ответственность применяется со дня установления факта возведения такого объекта, либо нарушений и действует до устранения таких нарушений" (пункт 1.4 постановления N 1693).

Пунктом 1.5 постановления N 1693 подпункт 8.3 пункта 8 приложения N 1 к постановлению N 791 изложен в следующей редакции: "Для организаций санаторно-курортного и туристического комплекса, содержащих арендуемые земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества в состоянии, не отвечающем требованиям Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи и требованиям Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, что подтверждается привлечением к административной ответственности за нарушение требований указанных правил, устанавливается ответственность в размере применения поправочного коэффициента 20 к сумме ежегодной арендной платы за земельный участок".

Антимонопольный орган, оценив вышеназванные изменения на предмет соответствия их антимонопольному законодательству, пришел к обоснованному выводу об отсутствии у администрации полномочий по установлению для арендаторов земельных участков таких видов ответственности, которые не предусмотрены федеральным законодательством.

Судебная коллегия считает указанный вывод обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 74 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

Статьей 75 ЗК РФ установлена дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников организаций за совершение земельных правонарушений.

Таким образом, действующее законодательство не предусматривает такой формы ответственности за нарушение земельного законодательства как установление поправочных коэффициентов к сумме ежегодной арендной платы за землю.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

При этом действующее земельное законодательство не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению ответственности за нарушение земельного законодательства, не предусмотренной федеральным законодательством.

При таких обстоятельствах, принятие администрацией постановления от 03.11.2010 г. N 1693 "О внесении изменений в постановление главы г. Сочи от 15.06.2007 г. N 791 "О порядке определения размера арендной платы за земли, не прошедшие процедуру разграничения государственной собственности на землю в городе Сочи" обоснованно признано антимонопольным управлением нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на превышение антимонопольным органом предоставленных ему полномочий, поскольку право оценивать законность нормативного акта принадлежит только суду, не принимается судебной коллегией в силу следующего.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции, определяющей полномочия антимонопольных органов, они вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Из содержания статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что этой нормой установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований Закона о защите конкуренции.

Термин "акт" используется в данной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые, так и ненормативные акты органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Антимонопольный орган, установив, что орган исполнительной власти изданием того или иного нормативного правового акта или ненормативного акта нарушил положения Закона о защите конкуренции, вправе на основании подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать ему предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным полностью или частично.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2012 по делу N А32-38317/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Л. А. Захарова

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева