Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2012 г. N 14АП-7766/12

г. Вологда

01 ноября 2012 г.

Дело N А05-6567/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 ноября 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Пестеревой О.Ю. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Якуненковой Е.Г.,

при участии от Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области Фарбер С.Г. по доверенности от 10.10.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2012 года по делу N А05-6567/2012 (судья Калашникова В.А.),

установил:

администрация муниципального образования "Онежский муниципальный район" (ОГРН 1022901175330; Архангельская область, город Онега, улица Шаревского, дом 6; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713; город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; далее - инспекция) о признании недействительным предписания от 29.02.2012 N 01-26/134 "По устранению финансовых нарушений, выявленных при проведении проверки использования средств областного бюджета в муниципальном образовании "Онежский муниципальный район" за период 2010-2011 годы" в части пунктов 2.1, 2.2, 3 и 5.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2012 года заявленные администрацией требования удовлетворены.

Инспекция с судебным решением не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, указывает на законность вынесенного предписания, а также на то, что указанное предписание не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу с доводами в ней изложенными не согласилась, решение суда считает законным и обоснованным.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направила, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя инспекции, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, инспекцией в феврале 2012 года проведена проверка использования средств областного бюджета в муниципальном образовании "Онежский муниципальный район" за 2011 год, по результатам которой составлен акт проверки от 16.02.2012.

Проверкой установлено, что должностными лицами структурных подразделений администрации и учреждениями, подведомственными ей не осуществлялся должный контроль за соблюдением действующего законодательства Российской Федерации, законодательных и нормативных правовых актов Архангельской области при расходовании средств областного бюджета. Общая сумма финансовых нарушений составила 4906,2 тыс. рублей.

Администрация не согласилась с выводами инспекции и направила разногласия к акту проверки использования средств областного бюджета от 20.02.2012.

Инспекция, рассмотрев разногласия к акту, направила в адрес администрации заключение на разногласия, в котором указала о том, что разногласия носят пояснительный характер и не принимаются.

По результатам проверки инспекцией вынесено предписание от 29.02.2012 N 01-26/134 "По устранению финансовых нарушений, выявленных при проведении проверки использования средств областного бюджета в муниципальном образовании "Онежский муниципальный район" за период 2010-2011 годы".

Не согласившись с пунктами 2.1, 2.2, 3 и 5 указанного предписания, администрация обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп утверждено Положение о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (далее - Положение N 216-пп).

В соответствии с пунктом 8 Положения N 216-пп инспекция осуществляет следующие полномочия в сфере своего ведения: 1) осуществление последующего контроля за исполнением областного бюджета и бюджета Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования, в том числе: проведение ревизий и проверок главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств; проведение ревизий и проверок организаций, финансируемых из областного бюджета; проведение проверок исполнения местных бюджетов в случае предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета; 2) осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Архангельской области, за исключением согласования решений государственных и муниципальных заказчиков Архангельской области о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); 3) ведение в пределах своей компетенции производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; 4) осуществление иных полномочий, если такие полномочия установлены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, Уставом Архангельской области или областными законами; 5) выполнение функций органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений Архангельской области в части согласования решений государственных, муниципальных заказчиков и иных заказчиков Архангельской области о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Пунктом 56 Порядка осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 15.12.2009 N 184-пп, предусмотрено направление по результатам ревизии (проверки) в течение 5 рабочих дней (после подписания акта или после направления заключения на разногласия) в адрес объекта финансового контроля предписания по устранению выявленных нарушений и недостатков за подписью субъекта финансового контроля.

С учетом изложенных положений инспекция в силу властных функций контрольного органа наделена полномочиями по изданию ненормативных актов, содержащих властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для лица, которому выдано соответствующее предписание. Невыполнение в срок законного предписания инспекции является основанием для привлечения нарушителя к административной ответственности.

В оспариваемом предписании содержатся выводы о неправомерном использовании средств областного и районного бюджетов, а также требования, обязывающие администрацию устранить выявленные нарушения, принять меры по совершенствованию организации и проведению финансового контроля, проинформировать контролирующий орган об исполнении предписания с приложением подтверждающих документов в срок до 15.04.2012.

Таким образом, оспариваемое предписание принято инспекцией в пределах своих полномочий, является ненормативным правовым актом, принимаемым контрольно-ревизионным органом в отношении проверенных (ревизуемых) организаций.

Поскольку предписание инспекции от 29.02.2012 N 01-26/134 является обязательным для исполнения, устанавливает определенные обязанности для конкретного лица, оно является ненормативным правовым актом, который в соответствии с главой 24 АПК РФ может быть предметом рассмотрения в арбитражном суде.

Как следует из материалов дела, инспекция по результатам проведенной проверки целевого и эффективного расходования средств областного бюджета пришла к выводу о несоблюдении администрацией Порядка предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа на реализацию основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 11.01.2011 N 2-пп (далее - Порядок N 2-пп).

При этом инспекцией проведены встречные проверки расходования средств субвенций на реализацию основных общеобразовательных программ в трех муниципальных бюджетных образовательных учреждениях (далее - МБОУ): "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги", "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги", "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги".

Пунктом 2.1 оспариваемого предписания на администрацию возложена обязанность восстановить в доход областного бюджета 758 тыс. рублей, в том числе: сумму средств, израсходованных не по целевому назначению в размере 458,6 тыс. рублей, в том числе по статье 226 "Прочие работы, услуги" - 24,3 тыс. рублей; по статье 310 "Увеличение стоимости основных средств" - 366,6 тыс. рублей; 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" - 67,7 тыс. рублей; сумму необоснованных расходов в размере 299,4 тыс. рублей, в том числе по подстатьям: 211 "Заработная плата" - 101,7 тыс. рублей; 213 "Начисления по выплате на оплату труда" - 34,8 тыс. рублей; 222 "Транспорные услуги" - 20 тыс. рублей; по статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" - 142,9 тыс. рублей.

Из материалов дела видно, что проверкой МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги" (далее - учреждение) инспекцией установлено, что учреждением в нарушение подпункта "а" пункта 2 Порядка N 2-пп по статье 226 "Прочие работы, услуги" на сумму 24,3 тыс. рублей произведены расходы по приобретению периодической подписки на детские издания для библиотеки, в том числе по счету от 28.04.2011 N 249 ФГУП "Почта России" на сумму 11,1 тыс. рублей (заявка на кассовый расход от 28.05.2011) и по счету N 714 ФГУП "Почта России" от 31.10.2011 на сумму 13,2 тыс. рублей (заявка на кассовый расход от 30.11.2011).

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Подпунктом "а" пункта 2 Порядка N 2-пп установлено, что средства субвенций, предоставленные бюджетам муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа, направляются органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа (далее - органы местного самоуправления) на финансирование расходов, связанных с реализацией основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях, организацией предоставления детям-инвалидам бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организацией предоставления основного общего и среднего (полного) общего образования лицам, отбывающим наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах уголовно-исправительной системы Архангельской области, для выплаты: заработной платы и начислений на нее; материальной помощи в размере должностного оклада (ставки) и выходного пособия при выходе на пенсию; выходного пособия при сокращении численности или штата работников общеобразовательного учреждения согласно статье 318 Трудового кодекса Российской Федерации; компенсационных выплат на приобретение книгоиздательской продукции работникам общеобразовательных учреждений; расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 N 190н, расходы на подписку периодических изданий относятся на подстатью 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, расходы в размере 24,3 тыс. рублей правомерно учтены учреждением по данной подстатье 226 "Прочие работы, услуги". При этом из списка расходов, на которые предоставлены субсидии муниципальным образованиям в соответствии с подпунктом "а" пункта 2 Порядка N 2-пп не следует, что средства выделены только на учебники и учебные пособия. Указанный перечень расходов предусматривает только исключение - расходы на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов. С учетом изложенного, отнесение рассматриваемого вида расходов на реализацию основной общеобразовательной программы является правомерным.

Таким образом, оснований для вывода о нецелевом расходовании денежных средств не имеется.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно отметил, что при проведении проверки инспекцией не исследовался вопрос, для каких целей была произведена подписка на периодические издания.

В части возложения обязанности на администрацию восстановления в доход областного бюджета суммы средств, израсходованных не по целевому назначению в размере 366,6 тыс. рублей по подстатье 310 "Увеличение стоимости основных средств" апелляционный суд отмечает следующее.

Как следует из материалов дела, вышеуказанная сумма состоит из следующих сумм: 340,686 тыс. рублей - оплата технологического присоединения к объектам электросилового хозяйства и 25,9 тыс. рублей.

При этом в отношении суммы в размере 25, 9 тыс. рублей суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для включения указанной суммы в предписание для возврата средств в областной бюджет, поскольку ответчиком факт нецелевого использования средств не установлен, в акте проверки на данное обстоятельство не указано.

Инспекция в апелляционной жалобе не привела доводов о несогласии с решением суда в указанной части, представитель инспекции в судебном заседании апелляционной инстанции каких-либо возражений по указанному эпизоду также не заявлял.

Суд первой инстанции, прийдя к выводу об отсутствии оснований для включения 340, 686 тыс. рублей в предписание для возврата средств в областной бюджет, обоснованно руководствовался следующим.

В письме Министерства финансов Российской Федерации от 27.02.2012 N 02-07-10/534 разъяснена правовая позиция о квалификации ревизорами выявленных нарушений в части неправильного отнесения получателем бюджетных средств расходов на соответствующие коды операций сектора государственных услуг, а именно "нарушение не может рассматриваться в контексте статьи 289 БК РФ (нецелевое использование средств) в случае если: бюджетной сметой (обоснованиями к ней), документами о доведении лимитов бюджетных обязательств, а также плановыми документами, иными документами главного распорядителя бюджетных средств обусловлены такие расходы с применением данных КОСГУ; установлено, что получателем бюджетных средств ошибочные действия совершены неумышленно".

Согласно уведомлений Министерства строительства Архангельской области бюджетные ассигнования в виде межбюджетных субсидий выделялись по целевой статье 5225000 (Долгосрочная целевая программа Архангельской области "Активизация индивидуального жилищного строительства в Архангельской области" на 2009-2011 годы) и виду расходов 920 (софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объектов капитального строительства собственности муниципальных образований) за счет средств областного бюджета) (т. 4, л. 123). Расходование указанных средств осуществлялось администрацией с сохранением целевой статьи и вида расходов областного бюджета.

Письмом от 20.01.2010 N 96 (т. 1, л. 127) администрация представила в Министерство строительства Архангельской области Перспективный план развития объектов коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства по кварталу N 31 (т. 1, л. 128), согласно которому планировалось строительство комплексной трансформаторной подстанции - 250 КВА и разводящих низковольтных и высоковольтных сетей.

На указанные мероприятия выделены средства областного бюджета. Отчетность, предоставляемая министерству строительства Архангельской области, об использовании средств, направляемых на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и субсидии бюджетам поселений на софинасирование объектов капитального строительства муниципальной собственности муниципального образования "Онежский муниципальный район" принята с сохранением целевой статьи 5225000 и вида расходов 920. Поскольку вид расходов 920 применяется в сочетании с КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств", а не 226 "Прочие работы, услуги", кассовые расходы прошли по коду 102 0502 5225000 920 310 в сумме 340,686 тыс. рублей.

Судом первой инстанции установлено и подателем жалобы не оспаривается, что использование выделенных бюджетных средств произведено на мероприятия "Обеспечение земельных участков под индивидуальное жилищное строительство объектами коммунальной инфраструктуры", результатами которого явились строительство комплексной трансформаторной подстанции - 250 КВА и низковольтные и высоковольтные сети (вынос ЛЭП).

Как правильно указал суд первой инстанции, перечисление денежных средств по иной подстатье за указанные работы в данном случае явилось бы неисполнением целевого назначения выделенных бюджетных средств.

Кроме того, инспекция в акте проверки отразила, что Министерство строительства Архангельской области при планировании средств нарушило статью 38 БК РФ, доведя до администрации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по КОСГУ "310" вместо "226" (т. 1, л. 71-72).

Инспекция в апелляционной жалобе ссылается на Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2009 N 150н.

Однако, как правильно указал суд первой инстанции, из статьи 289 БК РФ следует, что учреждения обязаны расходовать средства по направлениям, установленным в смете. Если в смете средства распределялись по КОСГУ в разрезе дополнительной детализации, то учреждение обязано расходовать их в соответствии с этой детализацией. Однако, поскольку средства были израсходованы в пределах одной статьи КОСГУ, произведенный кассовый расход бюджетных средств не может быть квалифицирован как нецелевое использование бюджетных средств (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 05.02.2010 N 02-05-10/383).

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если судом будет установлено, что исходя из содержания перечней, наименования статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей и подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что требование инспекции о восстановлении средств в доход областного бюджета в сумме 340,686 тыс. рублей является незаконным.

Также в ходе проверки инспекцией установлено, что по статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" - на сумму 67,7 тыс. рублей произведены расходы по приобретению у предпринимателя Карпухина В.В. по договору от 11.01.2011 на выполнение работ и услуг, поставку оборудования и расходных материалов для монтажа локально-вычислительной сети в кабинетах информатики, физики и биологии (заявки на кассовый расход от 28.07.2011 на сумму 24,9 тыс. рублей, от 26.10.2011 на сумму 22 тыс. рублей, от 22.03.2011 на сумму 20,8 тыс. рублей), в том числе: по счетам-фактурам от 13.07.2011 N 1685 на сумму 24,9 тыс. рублей, от 02.09.2011 N 2030 на сумму 22,0 тыс. рублей, от 25.02.2011 N 457 на сумму 20,8 тыс. рублей.

Податель жалобы указывает, что расходы по монтажу локально-вычислительной сети не относятся к расходам на технические средства обучения, финансирование которых производится за счет субвенций областного бюджета.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Департаментом образования и науки Архангельской области в адрес руководителей муниципальных органов управления образованием направлено письмо от 24.11.2008 N 02-35/4665 (т. 1, л. 116), к которому приложен примерный перечень расходов для реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях. В указанный перечень входят, в том числе, учебное оборудование, компьютеры, школьная мебель, хозяйственные материалы и инвентарь, расходы, связанные с подключением к информационной сети Интернет (т. 1, л. 117).

Судом первой инстанции установлено и инспекцией не оспаривается, что расходование бюджетных средств на приобретение оборудования, расходных материалов для монтажа локальной сети осуществлено с целью подключения компьютеров, используемых в образовательном процессе к сети, в том числе Интернет.

Локальная сеть включает в себя определенные электронные устройства для соединения компьютеров, которые являются неотъемлемой частью.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 Порядка N 2-пп средства субвенций, предоставленные бюджетам муниципальных образований, направляются органами местного самоуправления муниципальных образований на финансирование расходов на выплату заработной платы и начислений на нее, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

С учетом изложенного апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о том, что расходы на приобретение оборудования, расходных материалов для монтажа локальной сети нельзя признать расходами по приобретению основных средств, не связанных с обучением. Следовательно, отнесение данного вида расходов на реализацию основной общеобразовательной программы является правомерным.

В оспариваемом предписании указано на необходимость восстановления в доход областного бюджета суммы необоснованных расходов: в размере 101,7 тыс. рублей по подстатье 211 "Заработная плата"; в размере 34,8 тыс. рублей по подстатье 213 "Начисления по выплате на оплату труда".

Суд первой инстанции пришел к выводу о неправомерности оспариваемого предписания в указанной части.

Доводы подателя жалобы аналогичны доводам, заявленным инспекцией в суде первой инстанции. Указанные доводы отклоняются апелляционной инстанцией в силу следующего.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в целях обеспечения выплаты заработной платы работникам муниципальных учреждений с учетом повышения фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений (кроме учителей) с 01.11.2011 на 15 процентов, Министерство финансов Архангельской области и муниципальное образование "Онежский муниципальный район" 14.10.2011 заключили соглашение (т. 1, л. 140-141).

В соответствии с Законом Архангельской области от 07.07.2011 N 319-23-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Областной закон "Об областном бюджете на 2011 год" объем данной субсидии определен исходя из плановых расходов консолидированного бюджета муниципального района, осуществляемых за счет собственных средств района на заработную плату по состоянию на 01.04.2011.

Постановлением Правительства Архангельской области от 11.10.2011 N 359-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований Архангельской области на повышение фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений (кроме учителей) (далее - Порядок N 359-пп) на 15 процентов с 01.11.2011, в котором предусмотрено, что "средства субсидии не могут быть направлены на выплату заработной платы с начислениями муниципальным служащим".

Рекомендаций, других ограничений или требований к единому подходу по вопросу повышения на 15 процентов фонда оплаты труда в адрес администрации не поступало. Доказательств обратного инспекцией не представлено.

На основании вышеуказанного постановления, в пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2011 год на оплату труда, главным распорядителем направлены средства на увеличение фонда оплаты труда в размере 15 процентов в качестве стимулирующих и иных выплат в рамках утвержденных Примерных положений о системе оплаты труда. В связи с переходом на новую систему оплаты труда учреждения самостоятельно определяют направление использования данных средств с учетом повышения эффективности и результатов труда работников в зависимости от сложности и качества выполняемых работ.

Управлением образования 24.11.2011 подведомственным образовательным учреждениям рекомендовано обеспечить повышение заработной платы всем работникам (кроме учителей) с 01.11.2011 на 15 процентов, включая работников, которые получают доплаты до минимального уровня оплаты труда (т. 1, л. 143).

Согласно соглашению администрации Архангельской области, объединений (союзов) работодателей и объединений профсоюзных организаций в Архангельской области минимальный размер заработной платы с 01.06.2011 составляет 5675 рублей.

До принятия решения о повышении фонда оплаты труда на 15 процентов администрацией были приняты все меры по обеспечению с 01.01.2011 выплат заработной платы не ниже установленного минимального размера оплаты труда в сумме 5675 рублей (повышение каждому работнику на 6,5 процентов). То есть до заключения соглашения и выделения субсидии на повышение фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений (кроме учителей) на 15 процентов с 01.11.2011 размер заработной платы у работников составлял 5675 рублей.

Администрация взяла на себя обязательства по повышению заработной платы с учетом увеличения фонда оплаты труда всех работников муниципальных учреждений (кроме учителей), в том числе и получающих минимальную заработную плату. Повышение заработной платы произошло в рамках увеличения фонда оплаты труда работникам муниципальных учреждений (кроме учителей) на 15 процентов с 01.11.2011, то есть на цели, предусмотренные субсидией.

При этом согласно постановлениям исполняющего обязанности главы муниципального образования "Онежский муниципальный район" от 04.07.2011 N 598 (т. 3, л. 30) 599 (т. 4, л. 2), 597 (т. 4, л. 86) МДОУ "Детский сад N 3 "Якорек"" реорганизован в форме присоединения к МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги" с сохранением основных целей деятельности, МДОУ "Детский сад N 12 "Теремок" реорганизован в форме присоединения к МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги" с сохранением основных целей деятельности, МДОУ "Детский сад N 8 "Росинка"" реорганизован в форме присоединения к МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги" с сохранением основных целей деятельности.

Указанные МДОУ прекратили свою деятельность в качестве юридических лиц путем реорганизации в форме присоединения (свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц 29 N 002008549, 002008547, 002008589).

Согласно части 2 статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу, к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

Соответственно обязанность по выплате заработной платы и соответствующих начислений к ней работникам вышеперечисленных МДОУ перешла к МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги". Выплаты произведены учреждениями в ноябре-декабре 2011 года в соответствии с Порядком N 359-пп.

Указанные обстоятельства подтверждены и вступившими в законную силу решениями Октябрьского районного суда от 21 мая 2012 года по делу N 12-260/12, от 23 мая 2012 года N 12-259/12, от 22 мая 2012 года по делу N12-258/12 (т. 4, л. 133-135), принятыми по жалобам директоров МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги" на постановления заместителя министра финансов Архангельской области Косцова О.В. по делам об административных правонарушениях по части 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (за нецелевое расходование бюджетных средств).

В данном случае директора вышеуказанных школ являются руководителями проверенных инспекцией учреждений в рамках проводимой проверки использования средств областного бюджета администрацией, следовательно, перечисленные решения суда общей юрисдикции имеют прямое отношение к администрации по вопросам об установленных обстоятельствах.

В соответствии с приведенными решениями суда, оплата заработной платы и соответствующих выплат произведена работникам бывших детских садов директорами школ правомерно и не является нецелевым использованием средств областного бюджета.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о неправомерности доводов инспекции о необоснованности спорных выплат из средств субсидий.

В части возложения обязанности на администрацию восстановить в доход областного бюджета сумм необоснованных расходов в размере 20 тыс. рублей по подстатье 222 "Транспортные услуги" и в размере 142,9 тыс. рублей по подстатье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с законом Архангельской области от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год" субсидии бюджетам муниципальных образований на поддержку территориального общественного самоуправления в рамках ведомственной целевой программы Архангельской области "Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций на 2011 - 2012 годы" (далее - субсидии) предоставлялись муниципальным районам Архангельской области для софинансирования расходов бюджетов муниципальных районов Архангельской области на реализацию социально значимых проектов, разработанных территориальными общественными самоуправлениями, осуществляющими свою деятельность в сельских населенных пунктах соответствующего муниципального района Архангельской области.

Судом первой инстанции установлено, что территориальным общественным самоуправлением "Маложма" (далее - ТОС "Маложма") разработан проект "Дороги и мосточки" по приоритетному направлению: благоустройство территории, природоохранная деятельность (т. 3, л. 49). Общая стоимость проекта составила 194,240 тыс. рублей, в том числе сумма, запрашиваемая из областного бюджета согласно проекту на его реализацию - 126,364 тыс. рублей. Дата начала реализации проекта - 01.06.2011, планируемая дата окончания проекта - 01.07.2012. Фактическая дата окончания проекта - 18.08.2011 (согласно акту осмотра от 18.08.2011 (т. 3, л. 44)).

С целью финансирования данного проекта администрацией уведомлением от 28.04.2011 об изменении бюджетной росписи районного бюджета в части межбюджетных трансфертов на 2011 год муниципального образования "Покровское" доведены бюджетные ассигнования в сумме 180,52 тыс. рублей по целевой статье 5226900 "Ведомственная целевая программа Архангельской области "Государственная поддержка и развитие местного самоуправления в Архангельской области 2011-2013 годы" (за счет средств областного бюджета - 100 тыс. рублей, за счет средств районного бюджета - 80,52 тыс. рублей).

Финансовым управлением администрации уведомлением от 20.12.2011 об изменении бюджетной росписи районного бюджета в части межбюджетных трансфертов на 2011 год муниципального образования "Покровское" расходы в сумме 180,52 тыс. рублей перенесены на целевую статью 5224300 "Ведомственная целевая программа Архангельской области "Государственная поддержка социально-ориентированных некоммерческих организаций на 2011-2012 годы".

Из материалов дела видно, что фактические расходы муниципального образования "Покровское" по проекту "Дороги и мосточки" ТОС "Маложма" за 2011 год составили 180,52 тыс. рублей, в том числе: 50 тыс. рублей по договору от 20.06.2011 с предпринимателем Сивириковым А.Н. на поставку 10 куб. м обрезной доски 50*100; 98,52 тыс. рублей по договору от 20.06.2011 с предпринимателем Александровой Е.А. на поставку 260 тонн гранитного отсева; 32 тыс. рублей по договору от 20.06.2011 с предпринимателем Смирновым А.А. на оказание транспортных услуг.

При этом инспекцией выявлены расхождения по фактическим расходам муниципального образования "Покровское" в сравнении со сметой проекта, в том числе 85,32 тыс. рублей по стоимости гранитного отсева и 22 тыс. рублей по доставке щебня, отсева, несмотря на то, что в целом по проекту "Дороги и мосточки" сумма составляла 194,24 тыс. рублей, а фактически составила 180,52 тыс. рублей.

Апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о том, что средства муниципальным образованием "Покровское" израсходованы в соответствии с Ведомственной целевой программой Архангельской области "Государственная поддержка социально-ориентированных некоммерческих организаций на 2011-2012 годы" в пределах выделенных денежных средств, в соответствии со сметой проекта, уточненной муниципальным образованием "Покровское" согласно заявлению руководителя ТОС "Маложма" Разувай А.И. от 15.06.2011 в связи с изменением цен на заявленные товары и услуги, увеличением объемов выполненных работ при сохранении общего объема финансирования, о чем свидетельствует измененный вариант сметы, согласованный с главой МО "Покровское".

Кроме того, в акте проверки от 16.02.2012 не отражены обстоятельства вмененного администрации правонарушения, что инспекцией не оспаривается. Соответственно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о неправомерности включения в предписание сумм, не отраженных в акте.

Администрация также оспаривала предписание инспекции в части восстановления в доход областного бюджета суммы необоснованных расходов в размере 62, 9 тыс. рублей по подстатье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов".

Как следует из материалов дела, инспекция в ходе проверки администрации пришла к выводу, что Соглашение об участии в реализации долгосрочной целевой программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области и НАО на 2009-2012 годы" от 29.04.2011 N 01-16/140 (далее - Соглашение), заключенное Министерством образования, науки и культуры Архангельской области и администрацией, не соответствует Порядку расходования и условиям предоставления субсидий из областного бюджета на организацию отдыха и оздоровления детей в каникулярный период в 2011 году, утвержденному постановлением Правительства Архангельской области от 28.12.2010 N 421-пп (далее - Порядок N 421-пп), в части использования средств областного бюджета на ремонт, реконструкцию и оснащение муниципальных загородных стационарных детских оздоровительных лагерей (подпункт 4 пункта 3 Порядка N 421-пп). По мнению инспекции, указанное соглашение в отличие от Порядка N 421-пп дополнено следующей формулировкой: "на ремонт, реконструкцию и оснащение оборудованием и инвентарем муниципальных загородных стационарных детских оздоровительных лагерей".

Инспекцией в ходе проверки установлено, что МОУДОД "Дворец спорта для детей и юношества" для загородного стационарного детского оздоровительного лагеря "Орленок" приобрело посуду на общую сумму 62,915 тыс. рублей (договор купли-продажи от 08.09.2011 с предпринимателем Кехер Т.В., счет от 08.09.2011 N 76, платежное поручение от 16.09.2011 N 937890).

По мнению подателя жалобы, расходы областного бюджета на приобретение посуды в сумме 62,9 тыс. рублей не соответствуют подпункту 4 пункта 3 Порядка N 421-пп. При этом инспекцией заявлены доводы, аналогичные тем, что были указаны в суде первой инстанции.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в данном случае денежные средства областного бюджета израсходованы в соответствии с Соглашением, заключенным с целью определения порядка взаимодействия сторон по реализации Перечня мероприятий долгосрочной целевой программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области и Ненецкого автономного округа на 2009-2012 годы", утвержденной постановлением администрации Архангельской области от 02.09.2008 N 194-па/28, на приобретение посуды с целью оснащения муниципального загородного стационарного детского оздоровительного лагеря, тем самым, нецелевого расходования бюджетных средств областного бюджета заявителем допущено не было.

Пунктом 2.2 оспариваемого предписания на администрацию возложена обязанность восстановить на лицевые счета учреждений суммы нецелевого использования средств субвенций в размере 1402,6 тыс. рублей, в том числе: МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги" - 262,3 тыс. рублей, МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги" - 718,8 тыс. рублей, МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги" - 421,5 тыс. рублей.

Как было указано ранее, постановлениями администрации от 04.07.2011 N 597, 598, 599 детские дошкольные учреждения МДОУ "Детский сад N 8 "Росинка", МДОУ "Детский сад N 3 "Якорек", МДОУ "Центр развития ребенка - детский сад N 12 "Теремок" реорганизованы в форме присоединения к МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 1 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 2 г. Онеги", МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 4 г. Онеги".

В соответствии с указанными постановлениями проведены реорганизационные мероприятия, работники дошкольных учреждений с 01.11.2011 стали работниками общеобразовательных школ, изменены штатные расписания, в трудовые книжки работников внесены соответствующие изменения.

Согласно статье 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относятся: обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

С учетом указанной нормы, а также вышеприведенных положений части 2 статьи 58 ГК РФ и подпункта "а" пункта 2 Порядка N 2-пп, выплата заработной платы, начислений работникам структурных подразделений администрации - общеобразовательных школ в рамках субвенции "Реализация основных общеобразовательных программ" не может быть отнесена к нецелевому использованию средств субвенции.

Кроме того, данные обстоятельства подтверждены вступившими в законную силу решениями Октябрьского районного суда города Архангельска от 21 мая 2012 года по делу N 12-260/12, от 23 мая 2012 года N 12-259/12, от 22 мая 2012 года по делу N12-258/12 (т. 4, л. 133-135). В соответствии с данными решениями суда, оплата заработной платы и соответствующих выплат произведена работникам бывших детских садов директорами школ правомерно и не является нецелевым использованием средств областного бюджета.

Также апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о том, что инспекция при проведении поверки вышла за рамки Программы проверки использования средств областного бюджета в МО "Онежский муниципальный район" за период 2011 год, утвержденной руководителем инспекции 30.01.2012 (т. 1, л. 144-147), произведя проверку использования средств субвенции, выделенной из областного бюджета на январь 2012 года по целевой статье 5224200 "Ведомственная целевая программа Архангельской области "Реализация основных общеобразовательных программ", поскольку указанной программой проверка по использованию средств областного бюджета в муниципальном образовании "Онежский муниципальный район" ограничена 2011 годом.

Ссылка подателя жалобы на пункт 6 названной программы проверки подлежит отклонению, поскольку названным пунктом предусмотрена проверка своевременности выплаты заработной платы работникам бюджетных учреждений: соблюдения трудового законодательства по оплате труда; фактов и причин не своевременной выплаты заработной платы, наличия просроченной задолженности по заработной плате работникам проверяемых бюджетных учреждений по состоянию на 01.02.2012.

Таким образом, как видно из приведенного пункта программы проверки он не предусматривает проверку использования средств субвенции за январь 2012 года.

Согласно пункту 3 предписания от 29.02.2012 N 01-26/134 на администрацию возложена обязанность принять меры к возмещению в доход районного бюджета сумм в части нецелевого использования средств по муниципальному образованию "Покровское".

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (статья 15 БК РФ).

Частью 3 статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и указанным Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование "Покровское" является публично-правовым образованием, самостоятельно осуществляющим бюджетный процесс.

Следовательно, оспариваемое предписание в рассматриваемой части нарушает права муниципального образования "Покровское", как самостоятельного публично-правового образования, так и муниципального образования "Онежский муниципальный район", которое не имеет полномочий по требованию средств бюджета другого муниципального образования, а также нарушает принципы бюджетной системы, в частности самостоятельности бюджетов.

По мнению подателя апелляционной жалобы, данный пункт оспариваемого предписания не нарушает права и законные интересы администрации, так как меры какой-либо ответственности к ней не применялись и не применены до настоящего времени.

Вместе с тем, как было указано выше, инспекция в силу властных функций контрольного органа наделена полномочиями по изданию ненормативных актов, содержащих властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для лица, которому выдано соответствующее предписание. Невыполнение в срок законного предписания инспекции является основанием для привлечения нарушителя к административной ответственности.

Пунктом 5 предписания предусмотрено, что администрации необходимо воспользоваться правом и предъявить неустойку (пени, штрафы) в соответствии с заключенными контрактами (по объекту, расположенному по адресу: город Онега, улица Матросова, дом 10, корпус 1) в размере 8780 тыс. рублей.

Регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также порядок размещения заказов осуществляются на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В силу части 9 статьи 9 указанного Закона в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней).

Между тем, сторонами муниципальных контрактов по объекту, расположенному по адресу: город Онега, улица Матросова, дом 10, корпус 1, являются муниципальное образование "Онежское" и общество с ограниченной ответственностью "Стройресурс", а не администрация. При этом взыскание неустойки является правом, а не обязанностью одной из сторон в контракте и действующим законодательством не установлены какие-либо правовые последствия, связанные с привлечением к ответственности по причине того, что то или иное лицо не воспользовалось предоставленным ему правом.

При таких обстоятельствах, в данном случае со стороны администрации отсутствует нарушение требований действующего бюджетного законодательства.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные администрацией требования.

Таким образом, оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы инспекции не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2012 года по делу N А05-6567/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

О.Ю. Пестерева О.А. Тарасова