Заключение на проект федерального закона N 487983-4 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (в части установления общих требований пожарной безопасности к обеспечению безопасности людей, зданий, сооружений и окружающей среды) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 ноября 2007 г. N вн2.2-1/4557
по проекту федерального закона N 487983-4 "О техническом регламенте "Общие требования пожарной безопасности", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные схемы, таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона: статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не должна содержать конкретные технические и технологические показатели. Между тем нормативные параметры законотворчества обязательны, и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Что касается конкретных положений законопроекта, то они нуждаются в уточнении с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в редакции Федерального закона от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ) (далее - Федеральный закон).

Представленным законопроектом предлагается принять технический регламент с наименованием "Общие требования пожарной безопасности". В этой связи следует отметить, что Федеральным законом от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ признана утратившей силу статья 8 Федерального закона "О техническом регулировании", которая предусматривала деление технических регламентов на общие и специальные. Поэтому наименование законопроекта нуждается в уточнении.

Предмет регулирования технического регламента "Общие требования пожарной безопасности" нуждается в согласовании с Федеральным законом. Согласно статьям 1, 2 и другим статьям Федерального закона в техническом регламенте должны быть установлены обязательные для применения и исполнения требования к продукции, которая определена как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях. В представленном законопроекте, по нашему мнению, определения продукции, подпадающей под действие законопроекта, не содержится. В этой связи полагаем, что в главе 1 законопроекта следует более четко сформулировать предмет правового регулирования законопроекта.

В законопроекте (см. статьи 1, 2, 10, 26 и др.) используются терминологические словосочетания "здание, сооружение". Однако в Градостроительном кодексе Российской Федерации наряду с указанными терминами используется термин "строение". В этой связи терминология законопроекта нуждается в согласовании с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В статье 32 законопроекта речь идет о "зданиях предприятий", "предприятиях бытового и коммунального обслуживания". При этом непонятно, что подразумевается под предприятием - юридическое лицо или объект гражданских прав. Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 132 Гражданского кодекса Российской Федерации предприятие является объектом гражданских прав. Здания могут принадлежать организациям (субъектам гражданского права). Предпринимательская деятельность, в том числе бытовое и коммунальное обслуживание, осуществляется организациями, а не предприятиями (исключение составляет "унитарное предприятие"). Это же замечание относится к прилагаемым к законопроекту таблицам. С учетом изложенного указанные положения нуждаются в уточнении.

Законопроект нуждается также в юридико-технической доработке с учетом следующих замечаний.

Наименование законопроекта необходимо скорректировать и оформить следующим образом:

"Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"

Следует иметь в виду, что обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа обычным шрифтом (без выделения). Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Например:

Глава 1. Общие положения

Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа,

В тексте статьи не должно быть ненумерованных абзацев. Статья делится на части, которые обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статьи подразделяются на пункты, которые обозначаются арабской цифрой с закрывающейся круглой скобкой. Пункты делятся на подпункты, имеющие буквенное обозначение со скобкой. Изложенное следует учесть при конструировании статей законопроекта. В тексте законопроекта не должно быть никаких сокращений, например: "т.д.", "др.", "ст.", "ч."; "РП 1; 2; 3"; "Д1 (ст. 13)"; "АН; БН; ВН; ГН (ст. 25)" и других.

В тексте законопроекта употребляются слова "настоящий технический регламент", "данный регламент", "настоящий закон", что недопустимо. В таких случаях следует употреблять только слова "настоящий Федеральный закон".

Поскольку указание срока шесть месяцев может вызвать различное толкование даты, с которой произойдет вступление закона в силу (статья 156 законопроекта), рекомендуется вместо этого указать конкретную дату вступления в силу "настоящего Федерального закона".

В таблицах приложений к законопроекту в большом количестве содержатся разнообразные надстрочные и подстрочные символы и индексы, которые невозможно будет отобразить в машиночитаемом виде, поскольку и ИПС "Закон" Правового управления Аппарата Государственной Думы, и ИПС "Законодательство России" Спецсвязи ФСО России, и ИПС "Эталонный банк правовой информации" Государственно-правового управления Президента Российской Федерации работают в АSСП-кодировке. АSСП-коды не позволяют должным образом отображать тексты документов, содержащих такие символы. В настоящее время для документов, содержащих верхние индексы структурных единиц нормативных правовых актов (например, "пункт 3.1"), принято условное обозначение таких индексов через дефис после основного номера (например, "пункт 3-1"). Различные "звездочки", сноски, нижние и верхние индексы и т.п. правильным образом отобразить в электронных текстах будет невозможно, что приведет к огромным затруднениям в размещении таких текстов в электронном виде и к невозможности корректной работы с электронными версиями.

Используемая в законопроекте терминология должна быть приведена в соответствие с отраслевым законодательством. При необходимости употребления иных специальных терминов следует дать их краткое определение (описание процесса) в тексте законопроекта с указанием самих терминов в скобках. С учетом изложенного предлагается в дополнение к тексту рассматриваемого законопроекта в части унификации понятийного аппарата, предложенных схем и таблиц получить от Правительства Российской Федерации согласно пункту 11 статьи 7 Федерального закона N 184 перечень проектов национальных стандартов или утвержденных правил и методов исследования (испытаний) и измерений, необходимых для применения и исполнения технического регламента и осуществления оценки соответствия, для обоснования достоверности и практичности используемых в регламенте численных обозначений, понятий и технологических процессов.

Юридико-техническая правка по тексту внесенного законопроекта передана в Комитет в рабочем порядке.

И.о. начальника Правового управления

М.Н. Ласточкина