Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 6 ноября 2012 г. N 01АП-4389/12

6 ноября 2012 г.

А38-1549/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буковым С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Приволжского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 28.06.2012

по делу N А38-1549/2012,

принятое судьей Коноваловым И.М.

по заявлению открытого акционерного общества "Мариэнергосбыт" (г.Йошкар-Ола, ИНН 1215099739, ОГРН 1051200000015) о признании недействительными предписания от 07.03.2012 N 1 и акта проверки от 07.03.2012 N 19-С,

при участии в судебном заседании представителей:

от открытого акционерного общества "Мариэнергосбыт" - Краевой Т.П. по доверенности от 22.12.2011 N 116/11 сроком действия до 31.12.2012;

и установил:

открытое акционерное общество "Мариэнергосбыт" (далее - Общество, ОАО "Мариэнергосбыт") обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными и не соответствующими закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" акта проверки от 07.03.2012 N 19-С и предписания от 07.03.2012 N 1 Приволжского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в Республике Марий Эл (далее - Управление, уполномоченный орган, Приволжское МТУ Росстандарта).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 28.06.2012 предписание Приволжского МТУ Росстандарта от 07.03.2012 N 1 признано недействительным. Производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 07.03.2012 N 19-С прекращено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения заместителя руководителя Приволжского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в Республике Марий Эл Журавишкина Н.В. от 19.01.2012 N 115 в отношении ОАО "Мариэнергосбыт" проведена внеплановая выездная проверка с целью осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований стандартов при реализации электрической энергии.

В ходе мероприятий по контролю для определения качества электрической энергии выбраны контрольные точки в квартире N 2 дома 119 по улице К. Маркса города Йошкар-Олы Республики Марий Эл, номер прибора учета Э0779220 и контакт присоединения ВЛИ-0,23 кВ потребителя Свистуновой Л.Г., проживающей по адресу: г. Волжск, ул. Ломоносова, д. 7, к существующей опоре N 15 ВЛ-0,4 кВ с КТП-6/0,4 кВ N 66 фидер "ВЛ-Гагарина", о чем составлен акт от 16.02.2012.

Согласно протоколу испытаний электрической энергии N 180212/10 от 29.02.2012, составленному испытательной лабораторией по качеству электрической энергии ФБУ "Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Республике Марий Эл", качество электроэнергии не соответствовало пункту 5.2 ГОСТа 13109-97 "Электрическая энергия. Совместимость технических средств электропитания. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения", а именно по установившемуся отклонению напряжения.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 07.03.2012 N 19-С, в соответствии с которым ОАО "Мариэнергосбыт" нарушило пункт 5.2 ГОСТ 13109-97 "Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения", качество электрической энергии не соответствует указанному ГОСТу по установившемуся отклонению напряжения.

07.03.2012 уполномоченный орган выдал обществу предписание N 1, согласно резолютивной части которого заявителю предписано в срок до 07.05.2012 устранить на основании пункта 1 статьи 34 и в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" указанные нарушения (т. 1, л.д. 47).

Не согласившись с актом проверки и предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и исходил из того, что уполномоченным органом не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания. Прекращая производство по делу в части признания недействительным акта проверки, суд исходил из того, что акт проверки не подлежит оспариванию в судебном порядке, поскольку не обладает признаками ненормативного правового акта.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указано, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Из положений статей 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и охраняемые законом интересы заявителя.

Акт проверки от 07.03.2012 N 19-С не обладает признаками ненормативного правового акта, не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности акционерного общества, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку в нем зафиксированы лишь результаты проведенной проверки.

При таких обстоятельствах он не может быть оспорен в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд правомерно прекратил производство по делу в части, поскольку установил, что оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно статье 34 Федерального закона РФ от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 18.07.2009) "О техническом регулировании" на основании положений настоящего Федерального закона и требований технических регламентов органы государственного контроля (надзора) вправе требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий, если применение таких документов предусмотрено соответствующим техническим регламентом;

осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения.

Поскольку на момент проведения проверочных мероприятий отсутствовал технический регламент, устанавливающий показатели и нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения, необходимо применять ГОСТ 13109-97 "Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения", содержащий обязательные требования к электрической энергии.

Согласно пункту 5.2 ГОСТ 13109-97 отклонение напряжения характеризуется показателем установившегося отклонения напряжения, для которого установлены следующие нормы: нормально допустимые и предельно допустимые значения установившегося отклонения напряжения дельта Uy на выводах приемников электрической энергии равны соответственно +-5 и +-10% от номинального напряжения электрической сети по ГОСТ 721 и ГОСТ 21128 (номинальное напряжение); нормально допустимые и предельно допустимые значения установившегося отклонения напряжения в точках общего присоединения потребителей электрической энергии к электрическим сетям напряжением 0.38 кВ и более должны быть установлены в договорах на пользование электрической энергией между энергоснабжающей организацией и потребителем с учетом необходимости выполнения норм настоящего стандарта на выводах приемников электрической энергии. Определение указанных нормально допустимых и предельно допустимых значений проводят в соответствии с нормативными документами, утвержденными в установленном порядке.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В силу положений статьи 6 Федерального закона от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" с 1 апреля 2006 года юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии.

Согласно статье 3 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" под гарантирующим поставщиком понимается коммерческая организация, обязанная в соответствии с настоящим Законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электрической энергии и желающим приобрести электрическую энергию.

Территориальная сетевая организация - коммерческая организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, - с использованием объектов электросетевого хозяйства или части указанных объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть.

Объекты электросетевого хозяйства - линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование.

Как следует из пояснений сторон и подтверждается материалами дела, ОАО "Мариэнергосбыт" является гарантирующим поставщиком и в силу закона осуществляет деятельность по реализации электрической энергии.

Факт подключения в установленном порядке к присоединенной сети, а, следовательно, и заключения ответчиком как гарантирующим поставщиком и потребителями, проживающими в г.Йошкар-Оле и г.Волжске, подтвержден документально.Общество принимает от граждан плату за поставляемую им электроэнергию.

При этом все объекты электросетевого хозяйства, через которые осуществляется электроснабжение жилых домов, принадлежат сетевым организациям ОАО "МРСК Центра и Приволжья", ООО "Волжская сетевая компания".

С учетом этого обстоятельства ОАО "Мариэнергосбыт", как гарантирующий поставщик, не владеющий объектами электросетевого хозяйства, в данном случае не может непосредственно влиять на обеспечение качественного электроснабжения.

Заявитель лишь опосредованно может влиять на обеспечение качественного электроснабжения в рамках гражданско-правового договора оказания услуг по передаче электрической энергии, заключенного с сетевой организацией.

Установлено, что 19.11.2009 между ОАО "Мариэнергосбыт" (Заказчик) и ОАО "МРСК Центра и Приволжья" (Исполнитель) заключен договор N 281/09 оказания услуг по передаче электрической энергии, по условиям которого Исполнитель обязуется оказывать Заказчику услуги по передаче электрической энергии (мощности) по своим сетям, а также по организации передачи электрической энергии (мощности) по сетям ПСО, по иным сетям владельцев энергооборудования, посредством осуществления комплекса организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии (мощности) до точек отпуска через технические устройства электрических сетей, а Заказчик обязуется оплачивать услуги Исполнителя в порядке, установленном настоящим Договором (пункт 2.1. договора).

В силу пункта 3.5.1 договора Исполнитель обязуется обеспечить передачу электрической энергии (мощности) до точек отпуска (Приложение N 2) в пределах заявленной мощности и в соответствии с согласованными параметрами надежности, с учетом технологических характеристик энергопринимающих устройств. Качество и иные параметры передаваемой электроэнергии должны соответствовать техническим регламентам и иным обязательным требованиям (ГОСТ 13109-97).

В соответствии с пунктом 3.5.3 договора Исполнитель обязуется осуществлять в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации, контроль качества электроэнергии, показатели которой определяются ГОСТ 13109-97, иными обязательными требованиями.

Пункт 8.1.2.3. договора определяет, что отклонение показателей качества электроэнергии от величин, установленных обязательными требованиями, принятыми в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, по вине Исполнителя находится в зоне ответственности Исполнителя.

Кроме того, судом установлено, что ОАО "Мариэнергосбыт" принимало меры по устранению несоответствия напряжения электрической энергии в указанных жилых домах, а именно направляло в адрес ОАО "МРСК Центра и Приволжья" письмо от 21.05.2012 о несоответствии качества электрической энергии в рассматриваемых домах с требованием незамедлительно провести мероприятия по приведению качества электрической энергии в соответствие с требованиями ГОСТ 13109-97.

Вместе с тем, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, указанное предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Оспариваемое предписание не соответствует вышеуказанным требованиям: оно не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания. В нем отсутствует описание конкретного события правонарушения и правовая квалификация каждого нарушения. В мотивировочной части предписания государственный орган ограничился лишь перечислением статей различных законов.

В резолютивной части оспариваемого акта сделаны общие ссылки на нормы пункта 1 статьи 34 и пункта 1 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании", на основании которых государственному органу предоставлено полномочие по выдаче предписаний об устранении нарушений.

Кроме того, в резолютивной части предписания не сделаны выводы о нарушениях и не изложены конкретные указания на определенные действия по каждому нарушению, которые необходимо совершить акционерному обществу с целью исполнения предписания.

При установленных обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность предписания вопреки требованиям статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, суд отмечает, что уполномоченный орган допустил нарушение требований Федерального закона N 294-ФЗ при проведении проверки по обращению граждан, проживающих в доме N 119 по ул.К.Маркса в г.Йошкар-Оле.

В соответствии с частью 6 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

В силу части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Установлено, что привлеченная к участию в проведении внеплановой проверки испытательная лаборатория ФБУ "Марийский ЦСМ" состоит в гражданско-правовых отношениях с проверяемым лицом ОАО "Мариэнергосбыт", что подтверждается представленным в материалы дела договором энергоснабжения от 30.01.2012 N 20175, договором от 06.06.2011 N 300П-11.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что предписание Управления не соответствует Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Марий Эл первой инстанции законно и удовлетворил требования Общества.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 28.06.2012 по делу N А38-1549/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 28.06.2012 по делу N А38-1549/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Приволжского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в лице отдела (инспекции) в Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков