Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2012 г. N 19АП-6033/12

г. Воронеж

29 ноября 2012 г.

Дело N А35-7001/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22.11.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 29.11.2012.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Семенюта Е.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Областного бюджетного учреждения стационарного обслуживания Курской области "Курский дом-интернет ветеранов войны и труда": Журбенко А.И., директор, постановление; Саутин П.Е. представитель по доверенности N 3 от 01.11.2012, удостоверение адвоката;

от Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области: Полянская И.Э., представитель по доверенности N 19 от 01.11.2012, паспорт РФ,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Областного бюджетного учреждения стационарного социального обслуживания Курской области "Курский дом-интернат ветеранов войны и труда" на определение Арбитражного суда Курской области от 02.10.2012 по делу N А35-7001/2012 (судья Д.В. Лымарь) по заявлению Областного бюджетного учреждения стационарного обслуживания Курской области "Курский дом-интернет ветеранов войны и труда" к Территориальному управлению федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Областное бюджетное учреждение стационарного обслуживания Курской области "Курский дом-интернет ветеранов войны и труда" (далее также - Учреждение, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области (далее также - ТУ ФСФБН, Территориальное управление) по устранению выявленных нарушений от 25.04.2012 N 44-08-10/854 в части указания на нецелевое расходования средств, выделенных из резервного фонда Президента Российской Федерации, в сумме 2 337 886,75 руб. и 302 946,25 руб., а всего в сумме 2 640 833 руб., и предложения о принятии мер к возмещению денежных средств, полученных ОБУССОКО "Курский дом-интернат" из резервного фонда Президента Российской Федерации, и перечисленных обществом с ограниченной ответственностью "Поли Строй" за фактически не выполненные работы.

Заявитель также представил ходатайство о назначении по делу строительно-технической экспертизы, производство которой просил поручить, с учетом уточнения ходатайства, обществу с ограниченной ответственностью "Конкурент-Проект".

Определением арбитражного суда от 02.10.2012 в удовлетворении уточненного ходатайства Учреждения о назначении по делу строительно-технической экспертизы отказано; производство по настоящему делу по заявлению Областного бюджетного учреждения стационарного обслуживания Курской области "Курский дом-интернет ветеранов войны и труда" к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом, Учреждение обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы Учреждение указывает на то, что оно является бюджетным учреждением с организационно-правовой формой - некоммерческая организация, финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием, в том числе, иных субсидий.

Заявитель жалобы также указывает на то, что ТУ Росфиннадзора вправе направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания, а письмо ТУ Росфиннадзора отвечает требованиям предъявляемым к предписаниям Административным регламентом, утвержденным Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.

Также заявитель считает, что оспариваемое письмо соответствует критериям предписания и представления, установленным в пунктах 122 и 123 приказа Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н, возлагающим на него обязанности.

Указывает, что оспариваемое письмо создает препятствия для осуществления экономической деятельности, нарушает прав и интересы заявителя, и ссылается на поступление в прокуратуру информации по результатам проверки.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое определение незаконным и необоснованным.

Представитель территориального управления возражал против доводов апелляционной жалобы, считает определение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Полагает, что рассматриваемое письмо не носит обязательного характера.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, апелляционная инстанция приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По настоящему делу необходимо выяснять, является ли оспариваемое письмо ненормативным актом органа, направленным на изменение прав и обязанностей лица, которому он адресован, в сфере предпринимательской деятельности; повлек ли этот документ правовые последствия.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Федерального Арбитражного суда Центрального округа от 11.08.2011 по делу N А64-6408/2010.

Действующим законодательством под ненормативным правовым актом понимается односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

В оспариваемом письме содержатся сообщение о том, что Территориальное управление направило Учреждению информацию по акту проверки, предложение принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных нарушений, и просьбу о принятых мерах сообщить в Территориальное управление.

В тексте отсутствует указание на обязательность принятия мер и сообщения об этом в Управление, отсутствует и предупреждение о наступлении ответственности в случае несовершения указанных действий.

В связи с чем, суд пришел к выводу, что оспариваемое письмо не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не содержит обязательных для исполнения предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия.

Основания и порядок выдачи обязательных к исполнению предписаний органом Росфиннадзора, а также требования к оформлению и содержанию предписания установлены пунктом 122 Административного регламента N 75н от 04.09.2007, согласно которому на основании доклада Росфиннадзора (территориального органа) и материалов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки).

В предписании указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя проверенной организации, либо руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация;

- наименование юридического лица, руководителю которого выносится предписание;

- перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативного правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

- способы (предложения) по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

- сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В случае, когда меры по устранению указанных в акте ревизии (проверки) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации могут быть приняты вышестоящей по отношению к проверенной организации организацией, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) направляет предписание в вышестоящую организацию в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки).

Указанный документ не может быть признан предписанием, поскольку он не соответствует требованиям, установленным статьей 122 Административного регламента N 75н от 04.09.2007, а также А35-7001/2012 типовой форме предписания, утвержденной приказом ТУ ФС ФБН в Курской области N 57 от 21.08.2007.

В частности, указанный документ не содержит наименования "предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации"; в данном документе также отсутствует какое-либо указание на то, что данный документ является предписанием, выданным в соответствии со статьей 122 Регламента; не указаны пункты нормативного правового акта, положения которого нарушены, документы, подтверждающие нарушения; способы по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерацией.

Отсутствует предписывающая часть, содержащая обязательные к исполнению требования о принятии конкретных мер по устранению выявленных нарушений, а также отсутствуют разъяснение об обязательности исполнения требований предписания и предупреждение о привлечении лица к административной ответственности в случае невыполнения требований предписания в установленный срок.

Само по себе оспариваемое письмо, неисполнение предложенных в нем мер по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных нарушений, заявителем, - не повлекли за собой привлечения последнего к административной ответственности.

Факт направления сведения о выявленных нарушениях в правоохранительные органы не обусловлен рассматриваемым письмом.

Сведения о результатах проверки в правоохранительные органы направлены самостоятельно, независимо от получения заявителем указанного письма.

В связи с изложенным, не могут быть признаны состоятельными доводы жалобы о нарушении прав заявителя полученным письмом.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание, что с 01.01.2012 требования к участникам бюджетного процесса по исполнению бюджета, а также ответственность за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные Бюджетным Кодексом Российской Федерации (БК РФ), в силу статей 6, 30 Федерального закона N 83-ФЗ от 08.05.2012 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", не распространяются на бюджетные учреждения. С указанной даты деятельность бюджетных учреждений не является предметом регулирования Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а регулируется Федеральным законом "О некоммерческих организациях" N 7-ФЗ от 12.01.1996.

С 01.01.2012 Областное бюджетное учреждение стационарного социального обслуживания Курской области "Курский дом-интернат ветеранов войны и труда" является бюджетным учреждением применительно к его определению, содержащемуся в статье 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ от 12.01.1996 "О некоммерческих организациях". С учетом указанного, выявленные в ходе проверки заявителя нарушения также не могут быть отнесены к нарушениям бюджетного законодательства Российской Федерации применительно к его определению, установленному статьей 281 БК РФ.

С учетом указанного, предусмотренное статьей 122 Административного регламента N 75н от 04.09.2007 обязательное к исполнению предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации после 01.01.2012 не могло быть выдано заявителю, на которого после наступления указанной даты не распространяются положения БК РФ и который в силу закона не может устранять нарушения в порядке предусмотренном БК РФ.

Таким образом, оспариваемое в настоящем деле письмо Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области N 44-08-10/854 от 25.04.2012 не является обязательными для исполнения предписанием, за неисполнение которых установлена административная ответственность, носит информационный и разъяснительный характер, не содержит каких-либо обязательных предписаний и распоряжений в адрес заявителя, не влияет на его права и обязанности, не влечет для него каких-либо правовых последствий.

Не может быть отнесено данное письмо также и к представлению о ненадлежащем исполнении бюджета.

С учетом указанного, оспариваемый документ не является ненормативным правовым актом, который можно оспорить в арбитражном суде.

Принимая во внимание, что письмо Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области N 44-08-10/854 от 25.04.2012 не является ненормативным правовым актом, рассмотрение спора по обжалованию данного письма не подведомственно арбитражному суду.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Довод о том, что не согласившись с выводами управления о наличии нарушений и сообщением об этом в правоохранительные органы, Общество не имеет другой возможности защитить свои интересы суд считает несостоятельным, так как в качестве способа защиты прав предусмотрена возможность оспаривания действий.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что спор, рассматриваемый в рамках данного дела не подведомственен арбитражному суду, правомерно прекратил производство по делу в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Поскольку производство по настоящему делу подлежало прекращению, ходатайство заявителя о назначении судебной экспертизы также правомерно отклонено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного определение суда следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

С учетом результатов рассмотрения апелляционной жалобы, в силу положений статьи 110 АПК РФ, государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы.

Излишне уплаченная по платежному поручению N 2980667 от 10.10.2012 государственная пошлина в размере 1 000 рублей пунктом 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит возращению Учреждению.

руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Курской области от 02.10.2012 по делу N А35-7001/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов