Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2012 г. N 14АП-7808/12

г. Вологда

29 ноября 2012 г.

Дело N А13-4605/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Левинской А.С.,

при участии от заявителя Крымовой Т.Е. по доверенности от 24.09.2012 N 3-1-2-2-2/1684, от ответчика Лукичевой В.А. по доверенности от 11.01.2010 N 1, Анпилова Д.С. по доверенности от 02.04.2010 N 943, а также предпринимателей Вишняковой Е.И. и Шевелева А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 августа 2012 года по делу N А13-4605/2012 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

Администрация города Вологды (ОГРН 1033500051683; далее - администрация г. Вологды, администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 26.03.2012 N 71-15/11 и предписаний от 26.03.2012 N 71-15/11-1, N 71-15/11-2.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 22.05.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматели Вишнякова Елена Ивановна, Шевелев Александр Юрьевич, Каклюгина Ирина Валериевна, Шабанова Ольга Алексеевна, Юдин Александр Николаевич, Айдинян Рудик Рафаелович, Касян Артур Рудикович.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 16.08.2012 по делу N А13-4605/2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает, что судом неправильно применены нормы материального права, а также изложенные в решении выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Считает, что администрация, сократив количество размещаемых объектов для оказания населению услуг с десяти до одного, создала дискриминационные условия доступа малых хозяйствующих субъектов на рынок оказания этих услуг.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу, считая решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

Третьи лица отзывы на жалобу не представили.

Каклюгина И.В., Шабанова О.А., Юдин А.Н., Айдинян Р.Р., Касян А.Р. надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации г. Вологды от 18.11.2011 N 6959 (далее - постановление N 6959) внесены изменения в постановление администрации г. Вологды от 28.07.2011 N 4180 "Об утверждении дислокации размещения объектов по оказанию услуг населению на территории муниципального образования "Город Вологда", согласно которым количество размещаемых объектов для оказания населению услуг аттракционов, тиров, батутов на территории общей площадью 2792,9 кв.м в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье г. Вологды сокращено с десяти объектов до одного.

Постановлением заместителем Главы г.Вологды утверждена документация на проведение открытого аукциона N 1 ОВБ-У на право заключения договора на использование объектов внешнего благоустройства для размещения объектов по оказанию услуг населению в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье (лот N 1 (площадь 2792,9 кв.м), лот N 2 (площадь 2816 кв.м), лот N3 (площадь 1000 кв.м)).

Организатором аукциона выступил Департамент имущественных отношений администрации г. Вологды.

По условиям аукциона по лоту N 1 договор на размещение одного объекта оказания услуг аттракционов, тиров, батутов в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье площадью 2792,9 кв.м заключается сроком на 360 дней (1 год). Начальная цена договора определена в виде начальной стоимости размера платы в год за использование объекта внешнего благоустройства на основании отчета независимого оценщика в размере 247 199,58 руб., шаг аукциона - 5% от начальной цены договора.

Извещение о проведении аукциона и документация на его проведение размещены на официальном сайте торгов: www.torgi.gov.ru.

В документацию об аукционе вносились изменения, не затрагивающие названных условий.

Открытый аукцион состоялся 14.02.2012, победителем по лоту N 1 признан индивидуальный предприниматель Айдинян Р.Р. (том 2, листы 92-113; том 4, листы 1-24).

Не согласившись с условиями аукциона, предприниматели Вишнякова Е.И. и Шевелев А.Ю. 29.11.2011 обратились с заявлением в антимонопольный орган (том 2, листы 52-53), который приказом от 28.12.2011 N 308 (том 2, лист 88) возбудил в отношении администрации дело N 71-15/11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения данного дела УФАС принято решение от 26.03.2012 N 71-15/11 и выданы предписания от 26.03.2012 N 71-15/11-1, N 71-15/11-2 (том 4, листы 67-74).

В ходе рассмотрения дела управление установило, что администрация, сократив количество размещаемых объектов с десяти до одного, не учла баланс интересов значительного круга лиц и условий, обеспечивающих должную конкурентную среду и должное функционирование товарного рынка по оказанию населению услуг аттракционов, тиров и батутов. Доказательств, свидетельствующих об экономической, организационной либо социальной целесообразности сокращения таких объектов, не предоставила.

В связи с этим УФАС пришло к выводу, что администрация создала дискриминационные условия доступа малых хозяйствующих субъектов на указанный рынок и принятие постановления N 6959 может привести к устранению субъектов малого бизнеса с данного товарного рынка, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

УФАС также отразило в своем решении, что проведение единым лотом открытого аукциона N 1 ОВБ-У на право заключения договора на использование объектов внешнего благоустройства для размещения объектов по оказанию услуг населению (аттракционов, тиров, батутов) в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье в совокупностью с завышенной начальной ценой договора за использование таких объектов в спальных районах (открытый аукцион N 2 ОВБ-У) исключает возможность принятия участия в данном аукционах большинства малых хозяйствующих субъектов.

Таким образом, по мнению управления, действия администрации нарушают принцип равнодоступности при проведении торгов, а также свидетельствуют о нарушении части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Решением УФАС от 26.03.2012 N 71-15/11 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Во исполнение данного решения управлением в адрес администрации вынесены предписания от 26.03.2012 N 71-15/11-1 о прекращении антимонопольного законодательства и отмене подпунктов 1.1 и 1.4 пункта 1 постановления администрации г.Вологды от 18.11.2011 N 6959 "О внесении изменений в постановление администрации города Вологды от 28.07.2011 N 4180", а также N 71-15/11-2 об аннулировании торгов по лоту N 1 (площадь 2792,9 кв.м) открытого аукциона N 1 ОВБ-У на право заключения договора на использование объектов внешнего благоустройства для размещения объектов по оказанию услуг населению (аттракционов, тиров, батутов) в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье.

Не согласившись с указанными выше решением и предписанием УФАС по делу N 71-15/11, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением об их оспаривании.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Исходя из положений статей 22, 23, 41 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган уполномочен проверять соблюдение антимонопольного законодательства и принимать меры по предупреждению его нарушений в том числе органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами и организациями, возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства названными органами, принимать решения, выдавать им предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 15 этого Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

В соответствии со статьями 189 и 200 АПК РФ и разъяснениями, содержащимися в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства", антимонопольный орган обязан доказать в арбитражном суде факт нарушения соответствующим органом требований части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

При рассмотрении спора по данному делу необходимо учесть, что в силу пунктов 3, 15 и 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.

Устав муниципального образования "Город Вологда", принятый решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 (далее - Устав г. Вологды) к вопросам местного значения также относит создание условий для обеспечения населения города Вологды услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 17 статьи 24).

На основании части 1 статьи 7, пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения.

Как следует из материалов дела, решением Вологодской городской Думы от 30.09.2011 N 772 утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг населению на территории муниципального образования "Город Вологда" (далее - Порядок), которое опубликовано в газете "Вологодские новости" от 12.10.2011 N 40.

В пункте 6 Порядка установлено, что размещение объектов 3-й группы осуществляется в соответствии с дислокацией размещения объектов по оказанию услуг населению, утвержденной постановлением администрации г. Вологды (далее - Дислокация), на основании договора - в случае, если в соответствии с Дислокацией размещение Объекта 3-й группы предусмотрено с использованием объектов внешнего благоустройств, и договора аренды земельного участка во всех остальных случаях.

В Дислокацию включаются:

- объекты внешнего благоустройства, при использовании которых на постоянной или временной основе планируется размещать объекты 3-й группы;

- земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, предоставление которых в аренду предполагается для целей размещения объектов 3-й группы;

- земельные участки из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения постановлением администрации г. Вологды схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с видом разрешенного использования "тематические парки" либо "развлекательные объекты" и постановки последнего на государственный кадастровый учет.

При этом пунктом 2.1 Порядка определено, что к 3-й группе объектов нестационарной торговли относятся объекты по оказанию услуг населению: летние кафе, летние веранды, аттракционы, цирки-шапито, тиры, зооцирки, батуты, пункты проката спортивного, игрового инвентаря и оборудования, терминалы, ледяные горки, катки, пункты катания на лошадях, пони и иных животных, гужевых повозках.

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка под объектами внешнего благоустройства понимаются пригодные для размещения объектов 2-й и 3-й группы отдельные элементы (части): объектов уличной сети (улицы, переулки, проезды, площади, проспекты, набережные и другие подобные объекты) с твердым покрытием (асфальт; бетонное, гравийное покрытие; тротуарная плитка; мостовая), не находящихся в частной собственности, государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальной собственности иных муниципальных образований; парков, садов, скверов, бульваров, включенных в Перечень парков, садов, скверов и бульваров города Вологды, утвержденный решением Вологодской городской Думы от 02.04.2007 N 391 (с последующими изменениями).

В названный Перечень включен также сквер у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается антимонопольным органом, что названный сквер и, соответственно, спорный объект внешнего благоустройства являются муниципальной собственностью, следовательно, администрация г.Вологды в силу статей 16 и 17 Закона N 131-ФЗ, а также части 1 статьи 44 Устава г. Вологды, уполномочена принимать муниципальные правовые акты по включению его в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Вологды.

Кроме того, как правильно отметил суд первой инстанции, законодательство Российской Федерации не содержит конкретного перечня способов регулирования, не устанавливает требований к точному количеству или размеру нестационарных торговых объектов, площади их размещения, поэтому органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Мотивируя свое решение, суд первой инстанции сослался на пояснительную записку к проекту постановления администрации г. Вологды "О внесении изменений в постановление Администрации города Вологды от 28 июля 2011 года N 4180" (том 4, лист 52), в которой необходимость разработки проекта обусловлена тем, что сквер у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье находится в исторической части города Вологды, является единым объектом внешнего благоустройства и требует комплексного подхода его использования, под которым понимается благоустройство общей территории сквера, обеспечения охраны и целостности объекта внешнего благоустройства в безопасности жителей и гостей города.

В этой пояснительной записке отражено, что в целях улучшения качества предоставления услуг населению города Вологды и привлечения большего числа туристов предлагается организация парка аттракционов как единого комплекса, в котором будут располагаться все группы аттракционов: детские, семейные и экстремальные. Таким образом, целесообразно определить сквер в качестве единого объекта для размещения парка аттракционов и выделить участки для пункта катания на лошадях, пони и иных гужевых повозках, на самоходных моторных малогабаритных транспортных средствах

В письме Частного негосударственного образовательного учреждения "Центр образования "Интеллект", адресованном администрации г.Вологды и приложенном к пояснительной записке (том 2, лист 124), отмечено, что количество объектов по оказанию услуг населению, установленное в постановлении администрации г.Вологды от 28.07.2011 N 4180, и их площади, предполагаемые под аттракционы, совершенно не отвечают современным требованиям к аттракционным площадкам. Одновременно предложено увеличить размер площадок до не менее 1000 кв.м, а также расширить перечень мест размещения, добавив площадь Федулова и улицу Конева города Вологды.

В связи с этим суд первой инстанции приходит к выводу об обоснованном сокращении количества размещения объектов для оказания населению услуг в сквере у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье.

Доводы апелляционной жалобы управления в указанной части были предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонены.

Помимо того, в нарушение статьей 65 и 200 АПК РФ управление не представило доказательств возможности размещения на площади 2792,9 кв.м аттракционов, тиров, батутов в количестве 10 объектов с учетом положений технических регламентов, санитарных норм и правил, требований пожарной безопасности, градостроительных, экологических и иных правил и нормативов, а также требований законодательства к соблюдению хозяйствующими субъектами финансовой дисциплины, законодательства о защите прав потребителей.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда о том, что передача прав на использование единого объекта внешнего благоустройства на торгах введена в пределах полномочий органов местного самоуправления в области создания условий для обеспечения жителей муниципального образования надлежащими услугами торговли.

При этом сам по себе отбор хозяйствующего субъекта на торгах не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в аукционе, все участники аукциона равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников аукциона будут влиять на результаты аукциона и победителем будет определено лицо, предложившее наиболее высокую цену контракта, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения аукциона на право использования объектов внешнего благоустройства является подбор хозяйствующих субъектов, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в области торговли и качества обслуживания, а также обеспечение поступлений неналоговых доходов в бюджет.

При этом управление не привело в своем решении и при рассмотрении дела в суде никаких мотивов и обоснований того, что объединение 10 частей в один объект внешнего благоустройства и, соответственно, выставление его администрацией на торги в одном лоте аукциона может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами на стадии их участия в торгах.

Как правильно отметил суд первой инстанции, доказательств необоснованности подобного порядка определения площади объекта и формирования лотов с учетом необходимости обеспечить оптимальный баланс между интересами отдельных хозяйствующих субъектов за счет оказания услуг с небольшим количеством аттракционов и интересами города в целом не представлено.

Помимо того, из правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 28.12.2010 N 11017/10, следует, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В обоснование вывода о нарушении администрацией статьи 17 Закона N 135-ФЗ управление ссылается также на завышенную начальную цену договоров за использование объектов по оказанию услуг населению в спальных районах.

Вместе с тем установленный в документации об аукционе размер платы за использование объекта внешнего благоустройства определен на основании отчета об оценке начальной стоимости размера платы за использование объекта внешнего благоустройства - сквера с твердым покрытием площадью 2792,9 кв.м у церкви Иоанна Предтечи в Рощенье N 188-06/2011 (том 1, листы 139-159; том 2, листы 1 -20, 141-151; том 3, листы 1-10), составленного с учетом требований Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Суд первой инстанции правильно отметил, что в силу статьи 12 этого Федерального закона итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.

Итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете N 188-06/2011, не признана недостоверной в установленном порядке. Администрация не вправе самостоятельным решением изменить стоимость оценки.

УФАС указывает, что цена договора за использование объектов внешнего благоустройства по ул. Московской г. Вологды площадью 100 кв.м значительно выше цены договора за использование объектов в центре города, так как начальная цена договора за использование 1 кв.м сквера составляет 88,51 руб., тогда как по ул. Московской и на пл. Чайковского - 495,80 руб.

Оценивая данный вывод, суд первой инстанции правильно отметил, что само по себе превышение размера стоимости 1 кв.м без учета площади объекта и экономической оценки условий осуществления данного вида деятельности не может однозначно свидетельствовать о прямой причинной связи с уходом с рынка малых хозяйствующих субъектов. Финансовая невозможность субъектов рынка участвовать в аукционе документально не подтверждена.

Приведенные в оспариваемом решении выводы УФАС об ущемлении прав субъектов малого и среднего предпринимательства постановлением администрации от 18.11.2011 N 6959 и проведением единым лотом торгов на объект площадью 2792,9 кв.м носят предположительный характер и не подтверждены необходимыми доказательствами при условии деятельности органа местного самоуправления в пределах предоставленных ему дискреционных полномочий.

В статьях 8 и 9 АПК РФ закреплены принципы состязательности и равноправия сторон в процессе, в силу чего арбитражный суд рассматривает дело в пределах заявленных требований и основывается на тех доказательствах, которые представлены участвующими в деле лицами.

Апелляционная коллегия поддерживает позицию суда первой инстанции о том, суд не может восполнять пробелы и недостатки, допущенные государственным органом при проведении проверки, поскольку иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон. То обстоятельство, что антимонопольный орган принял оспариваемое решение по неполностью выясненным обстоятельствам и в отсутствие доказательств, полученных с соблюдением процедуры, установленной Законом о защите конкуренции, свидетельствует о недостаточной обоснованности такого решения.

Доводы, приведенные управлением в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

С учетом изложенного судом правомерно признаны недействительными решение от 26.03.2012 N 71-15/11 и предписания от 26.03.2012 N 71-15/11-1, от 26.03.2012 N 71-15/11-2, вынесенные УФАС в отношении администрации г.Вологды.

Выводы суда, изложенные в решении от 16.08.2012, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены решения суда апелляционная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 августа 2012 года по делу N А13-4605/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова