Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 ноября 2012 г. N 19АП-5915/12

город Воронеж

26 ноября 2012 г.

Дело N А08-5651/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 ноября 2012 года.

Председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Протасова А.И.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "СпецПромСнаб": Тетерина А.В., доверенность б/н от 01.04.2012 г.

от Управления Росреестра по Белгородской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

от Губкинского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

от администрации Губкинского городского округа: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

от ЗАО "АгроМельПрод": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

от ООО "Водолей": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Росреестра по Белгородской области на решение Арбитражного суда Белгородской области от 25.09.2012 по делу N А08-5651/2012 (судья С.А. Бережной) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СпецПромСнаб" к Губкинскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области (заинтересованное лицо - Управление Росреестра по Белгородской области, третьи лица - администрации Губкинского городского округа, ЗАО "АгроМельПрод", ООО "Водолей") о признании незаконным и отмене постановления данного административного органа от 10.07.2012 по делу N 132/17,

УСТАНОВИЛ:

ООО "СпецПромСнаб" (далее - Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Губкинскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области (далее - Управление Росреестра по Белгородской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 10.07.2012 по делу N 132/17 о назначении административного наказания по статье 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 25.09.2012, принятым по настоящему спору, заявленное требование удовлетворено, постановление административного органа признано незаконным и отменено.

Не согласившись с вынесенным решением, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование своей правовой позиции Управление ссылается на то, что прокуратурой при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении требования КоАП РФ были соблюдены. Считает доказанным факт совершения правонарушения, выразившегося в использовании Обществом земельного участка с кадастровым номером 31:04:080213:0010 для складирования и хранения щебня, в то время как, разрешенное использование участка установлено: "под строительство базы мукомольного производства". При этом податель жалобы ссылается на то, что заявителем при составлении материалов административного дела не было представлено документов, свидетельствующих об изменении вида разрешенного использования в установленном законом порядке.

Представитель ООО "СпецПромСнаб" в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, полагая принятое решение не подлежащим отмене. Считает, что материалы административного дела не содержат достаточных доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях Общества события правонарушения, не указан конкретный пункт ст. 8.8. КоАП РФ, по которому Общество привлечено к ответственности, а в оспариваемом постановлении не определен объект административного правонарушения, не указана площадь используемого земельного участка. Заявитель по делу считает постановление о привлечении к ответственности вынесенным с нарушением требований ч.ч. 2-5 ст. 28.4 КоАП РФ. В обоснование своих возражений Общество также указывает, что оно не использует земельный участок с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м., а пользуется на основании договора аренды N 16-ю от 14.09.2010, заключенного с Администрацией Губкинского городского округа, земельным участком с кадастровым номером 31:04:080213:0011 площадью 4 230 кв.м. Заявитель по делу ссылается на вынесение административным органом за одно деяние двух постановлений об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 7.1 и 8.8. КоАП РФ. Полагает, что Управлением не учтено отсутствие отягчающих обстоятельств при назначении наказания, а также на возможность применения малозначительности.

В судебное заседание апелляционной инстанции Управление в лице Губкинского отдела, ООО "Водолей", ЗАО "АгроМельПрод", Администрация Губкинского городского округа своих представителей не направили, Управление заявило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в их отсутствие в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснении участника процесса, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Из материалов дела следует, сотрудниками Губкинской городской прокуратуры на основании ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проводилась проверка исполнения земельного законодательства ООО "СпецПромСнаб" при использовании земельных участков с кадастровыми номерами 31:04:0802013:11 и 31:04:080213:0010, расположенных по адресу: Белгородская область, г.Губкин, ул.Революционная.

В ходе проверки установлено, что ООО "СпецПромСнаб" на основании договора аренды N 16-ю от 14.09.2010, заключенного с администрацией Губкинского городского округа, а также постановления главы администрации Губкинского городского округа N 2324 от 14.09.2010, использует на правах аренды земельный участок площадью 4230 кв.м. с кадастровым номером 31:04:0802013:11, расположенный в г.Губкин по ул.Революционной, с которым непосредственно граничит земельный участок с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м.

Земельный участок с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м. был предоставлен администрацией Губкинского городского округа ЗАО "АгроМельПрод" на основании договора аренды N 26-ю от 07.11.2007 для размещения базы мукомольного производства.

Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м. определено вышеуказанным договором аренды и постановлением главы местного самоуправления г.Губкин и Губкинского района N 1434 от 07.11.2007.

01.01.2008 ЗАО "АгроМельПрод" передал неиспользуемую им часть арендуемого земельного участка площадью 2500 кв.м. на основании договора субаренды - ООО "Водолей". Существенным условием договора являлось предоставление земельного участка для временного хранения щебня.

ООО "СпецПромСнаб" и ООО "Водолей" заключили договор простого товарищества от 27.06.2011, согласно которого "простое товарищество" объединило свои материальные ресурсы и имущественные права в общих интересах и целях. На основании вышеуказанного договора ООО "Водолей" (субарендатор) в качестве вклада в общие экономические проекты внесло свое право субаренды пустующего земельного участка площадью 2500 кв.м. в составе земельного участка с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м., который используется ЗАО "АгроМельПрод" (арендатором) на основании договора аренды N 26-ю от 07.11.2007.

В ходе проверки должностные лица пришли к выводу о том, что на земельном участке с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м. ООО "СпецПромСнаб" осуществляет деятельность, не связанную с целевым назначением земельного участка, и что действия Общества образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

В этой связи 22.06.2012 заместителем Губкинского городского прокурора вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ООО "СпецПромСнаб", которое вместе с материалами проверки было направлено для рассмотрения в Губкинский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области.

Определением от 28.06.2012 уполномоченным должностным лицом Губкинского отдела Управления Росреестра по Белгородской области материал проверки принят к производству.

10.07.2012 в присутствии директора Общества Подорванова В.Ф. административным органом вынесено постановление о привлечении ООО "СпецПромСнаб" к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, ООО "СпецПромСнаб" обратилось в арбитражный суд с рассмотренным требованием.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте вынесения постановления о возбуждении административного дела. При этом суд исходил из того, что допущенные административным органом нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, являются существенными и не позволили всестороннее, полно и объективно рассмотреть административное дело.

Апелляционная инстанция, позицию суда области признает верной исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 207 АПК РФ, дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 25 Кодекса и федеральном законе об административных правонарушениях.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статья 8.8 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи. За данное правонарушение, совершенное юридическим лицом, предусмотрена ответственность в виде административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом правонарушения, предусматривающего ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению, являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв).

Объективная сторона деяния выражается в виде изменения режима земель, нарушения землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков, осуществление непредусмотренных видов деятельности.

Субъектом правонарушения является землепользователь. Субъективная сторона характеризуется виной.

При этом, возможность привлечения лица к административной ответственности обусловлена обязательным наличием всех элементов состава деяния.

Согласно ст. 264 ГК РФ земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду.

Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Согласно части 6 ст. 22 "Земельного Кодекса Российской Федерации" арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные настоящим Кодексом.

Как установлено ст. 7 ЗК РФ, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории.

Земельному участку с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м. установлен вид разрешенного использования - земли населенных пунктов.

В силу ч. 1 ст. 83 ЗК РФ, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Привлекая Общество к административной ответственности, регистрирующий орган исходил из доказанности осуществления на земельном участке с кадастровым номером 31:04:080213:0010 площадью 7500 кв.м. деятельности, не связанной с целевым назначением земельного участка.

Таким образом, в целях определения законности вынесенного административным органом постановления необходимо установить факт использования Обществом спорного земельного участка не по целевому назначению земли.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в частности, наличие события административного правонарушения. При этом событие правонарушения подлежит доказыванию фактическими данными, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения.

Из содержания статьи 26.2 КоАП РФ следует, что доказательством совершения административного правонарушения, в том числе является протокол об административном правонарушении, который составляется в соответствии с требованиями статьи 28.2 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении должно быть указано событие административного правонарушения.

В силу пункта 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Оценивая соблюдение порядка привлечения к административной ответственности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о допущенных прокуратурой процессуальных нарушениях, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 25.11, частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Из статьи 28.2 КоАП РФ следует, что при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, о чем делается запись в протоколе, предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, подписывается данный протокол также законным представителем. В случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие.

В связи с этим пункт 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусматривает, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Пунктом 24 указанного Постановления арбитражным судам предписывается проверить при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Обстоятельства дела свидетельствуют, что постановление о возбуждении дела об административного дела вынесено 22.06.2012 прокурором без участия законного представителя ООО "СпецПромСнаб".

Доказательств надлежащего извещения о времени и месте вынесения постановления о возбуждении административного дела административным органом в материалы дела также не представлено.

Пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционный суд полагает, что лишение ООО "СпецПромСнаб" процессуальной возможности на защиту своих прав при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении является существенным нарушением правил административного процесса.

Исходя из этого, допущенное прокуратурой нарушение порядка привлечения к административной ответственности носит существенный характер, влияет на полноту и объективность рассмотрения дела об административном правонарушении, свидетельствует о незаконном применении взыскания независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение, в связи с чем, вынесенное административным органом постановление от 10.07.2012 правомерно признано незаконным и отменено судом первой инстанции.

В связи с допущенными на стадии возбуждения дела процессуальными нарушениями, данное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении не может быть признано надлежащим доказательством события правонарушения и не может явиться основанием привлечения к административной ответственности.

Отсутствие события административного правонарушения в силу п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, суд области дал верную оценку доводам лиц, участвующих в деле по существу вмененного правонарушения, сделав вывод о том, что Общество не является надлежащим субъектом, ответственным за совершенное правонарушение, а также об отсутствии совокупности достаточных для привлечения к административной ответственности, допустимых и достоверных доказательств, полученных в результате предусмотренных нормами права процессуальных действий до принятия оспариваемого постановления.

Ни в материалах проверки, ни в оспариваемом постановлении не указано, в чем конкретно выразилось событие вменяемого Обществу правонарушения, из составленных в отношении заявителя процессуальных документов не следует, каким конкретно образом осуществлялось использование земельного участка и по какому целевому назначению, а также в результате какого процессуального действия было установлено событие и возбуждено дело.

Административным органом не представлены документы, подтверждающие факт проведения проверки (акт проверки, журнал учета проверок, содержащий сведения о проведении проверки в отношении Общества и т.д.).

Суд области полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут явиться основанием для отмены принятого по делу решения.

Нарушений норм процессуального законодательства, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, допущено не было.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют.

Так как в силу части 4 статьи 208 АПК РФ государственная пошлина по данному делу уплате не подлежит и заявителем апелляционной жалобы не уплачивалась, вопрос о распределении между сторонами судебных расходов апелляционным судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 25.09.2012 по делу N А08-5651/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Росреестра по Белгородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа через суд первой инстанции в двухмесячный срок при наличии оснований, предусмотренных ч. 4 ст. 288 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов Е.А. Семенюта