Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2012 г. N 16АП-3225/12

г. Ессентуки

06 декабря 2012 г.

Дело N А20-2899/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2012 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Семенова М.У.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зубаловым К.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" филиал " Северо-Кавказская железная дорога" на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2012 по делу А20-2899/2012

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги", (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295)

к межрегиональному территориальному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу КБР, г.Нальчик

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

при участии в судебном заседании:

от ОАО "Российские железные дороги" филиал "Северо-Кавказская железная дорога": Егорова Э.К. по доверенности N НЮ-10/248 от 14.09.2012;

от межрегионального территориального Управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу: Крымуков Т.Х. по доверенности N 66 от 10.05.2012.

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее РЖД) обратилось в Арбитражный суд КБР с заявлением к Межрегиональному территориальному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу КБР (далее Управление) о признании недействительным постановления N 03/036 от 21.06.2012 г.

Решением суда от 04 октября 2012 года в удовлетворении требования открытого акционерного общества "Российские железные дороги" об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности отказано.

Решение мотивированно наличием состава вменяемого обществу правонарушения, отсутствием нарушений процедуры привлечения общества к ответственности.

Не согласившись с принятым решением, открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала " Северо-Кавказская железная дорога" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого решения. Заявитель указывает, что административным органом не был установлен надлежащий субъект административной ответственности. Материалами административного дела не подтвержден факт извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Кроме того внеплановая проверка в отношении общества проведена на пятый день после инцидента, таким образом ссылка административного органа об отсутствии необходимости согласования проверки с органами прокуратуры, в связи с необходимостью принятия срочных мер, не состоятельна. Протоколы об административных правонарушениях от 21.06.2012 и от 29.05.2012 по своему содержанию идентичны, что является основанием для признания их повторами, что недопустимо в рамках дела об административном правонарушении. Административным органом не установлена вина общества, не установлены обстоятельства правонарушения, так как участок железной дороги не включен в реестр категорированных объектов, у общества отсутствовали основания для проведения исследований в области определения уязвимости участка железной дорого Ачи-Избербаш. Кроме того, не регламентирована методика проведения подобных мероприятий по определению уязвимости.

В судебном заседании представитель ОАО "Российские железные дороги" филиал "Северо-Кавказская железная дорога", Егорова Э.К. поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Межрегиональное территориальное Управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2012 по делу А20-2899/2012 следует отменить.

Из материалов дела усматривается, что в связи с тем, что 24.05.2012 г. в 8 часов 20 минут на перегоне Ачи-Избербаш (Республика Дагестан) был совершен подрыв железнодорожного пути под проходящим грузовым поездом, Управлением 25.05.2012 г. вынесено распоряжение N 03/181 о проведении внеплановой выездной проверки Махачкалинской дистанции пути - структурного подразделения Северо-Кавказской железной дороги-филиала ОАО "РЖД".

Проверка проводилась с 28.05.2012 г. по 29.05.2012 г. По результатам проверки 29.05.2012 г. составлен акт N 03/134, согласно которому в действиях проверяемого лица выявлены нарушения требований статьи 5 Федерального закона РФ "О транспортной безопасности", а именно после проведения категорирования ОАО "РЖД" не обеспечило в установленные сроки проведение оценки уязвимости.

29.05.2012 г. старшим государственным инспектором МТУ Ространснадзора был составлен протокол о совершении РЖД административного правонарушения, предусмотренного ч.1 статьи 11.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а 31.05.2012 г. вынесено постановление о привлечении РЖД к административной ответственности в виде штрафа в сумме 30000 рублей.

06.06.2012 г. вышестоящим должностным лицом были отменены протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении в связи с тем, что РЖД не было уведомлено о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Уведомлением от 08.06.2012 года общество извещено о месте и времени рассмотрения материалов административного дела и вынесения постановления.

21.06.2012 г. в отсутствие представителя общества составлен протокол об административном правонарушении.

В тот же день 21.06.2012 вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50 000 рублей. В ходе рассмотрения дела опечатка в сумме штраф Управлением исправлена определением от 24.09.2012 г. В новой редакции сумма штрафа составляет 40 000 (сорок) рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается Минтрансом России. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Приказ Минтранса от 08.02.2011 N 43) предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств железнодорожного транспорта и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств железнодорожного транспорта в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств железнодорожного транспорта в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта и о присвоенной категории объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств железнодорожного транспорта (пункт 5.7).

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 397 утверждено Положение о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, в соответствии с которым Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере, в том числе: категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности; ведение реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая категорированные объекты транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в установленной сфере деятельности.

Согласно пунктам 4, 11 Порядка ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 29.01.2010 N 22, Реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта, основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из реестра является решение компетентного органа. Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в Реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в Реестр и о присвоенной категории или об его исключении из Реестра.

Железнодорожная станция внесена в реестр категорированных объектов под реестровым номером, уведомление об установлении категории направлено обществу 11.03.2011 N УТБ-7/4/3320, что подтверждается письмом первого заместителя начальника Северо-Кавказской железной дороги Юсупова В.А. от 16.11.2011 N Ю-3041/7131-702/СКав (том N1 л.д.78-80).

Документов опровергающих данную информацию, обществом не представлено.

Суду не представлены доказательства того, что РЖД принимало меры для оценки уязвимости своих инфраструктур, либо иным образом выполняло закон РФ "О транспортной безопасности".

Довод апелляционной жалобы о том, что административным органом не установлена вина общества, не установлены обстоятельства правонарушения, так как участок железной дороги не включен в реестр категорированных объектов, у общества отсутствовали основания для проведения исследований в области определения уязвимости участка железной дорого Ачи-Избербаш - не подтвердился.

Ссылка общества на то обстоятельство, что не регламентирована методика проведения мероприятий по определению уязвимости - отклоняется, так как в материалах дела имеется Приказ министра транспорта Российской Федерации от 29.08.2011 N 237 регламентирующий порядок, с приложением списка аккредитованных организаций, обладающих полномочиями по проведению указанных мероприятий (том N 1 л.д. 57-60).

Согласно пункту 3 части 4 статьи 11.1 ФЗ N 16-фз от 09.02.2007 г. "О транспортной безопасности" основанием для проведения внеплановой проверки является совершение акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, повлекшего за собой причинение вреда жизни, здоровью людей, вреда безопасности государства, государственному или муниципальному имуществу, имуществу физических и юридических лиц.

Частью 5 стаьи 11.1 Закона предусмотрено, что внеплановая выездная проверка деятельности субъекта транспортной инфраструктуры может быть проведена органом государственного контроля (надзора) по основанию, указанному в пункте 2 части 4 настоящей статьи, после согласования с органом прокуратуры, а по основанию, указанному в пункте 3 части 4 настоящей статьи, незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", без согласования с органом прокуратуры.

В связи с тем, что проверка проводилась в результате произошедшего взрыва, согласование с прокуратурой не требовалось.

На основании изложенного довод апелляционной жалобы о том, что внеплановая проверка в отношении общества проведена на пятый день после инцидента, таким образом, ссылка административного органа об отсутствии необходимости согласования проверки с органами прокуратуры, в связи с необходимостью принятия срочных мер, не уместна, судом исследован и отклоняется, принимая во внимание степень общественной опасности, необходимость исследования места происшествия органами следствия, и географическая отдаленность административного органа от места осмотра.

Кроме того, стороны не отрицают, что имело место согласование с прокуратурой г. Махачкалы, по месту совершения правонарушения.

Довод апелляционной жалобы о том, что административным органом не был установлен надлежащий субъект административной ответственности - не подтвердился, в протоколе об административном правонарушении и в оспариваемом постановлении указано надлежащее наименование общества и его юридический адрес.

Довод апелляционной жалобы о том, что протоколы об административных правонарушениях от 21.06.2012 и от 29.05.2012 по своему содержанию идентичны, что является основанием для признания их повторными, отклоняется по следующим основаниям:

В соответствии со статьей 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении от 29.05.2012 отменен по основанию ненадлежащего извещения лица привлекаемого к ответственности.

Указанное основание не входит в содержание приведенной статьи.

Принимая во внимание изложенное, с учетом того обстоятельства, что общество не привлекалось к ответственности дважды за совершение одного правонарушения, выше изложенный довод апелляционной жалобы подлежит отклонению.

Между тем, суд первой инстанции, признавая отсутствие нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, не учел следующее.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы обязанностью обеспечить соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); указанному лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, и оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к этому протоколу (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).

В силу части 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении их о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Согласно части 2 статьи 25.4 Кодекса законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Из приведенных норм следует, что лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола, рассмотрении дела об административном правонарушении. Протокол может быть составлен, дело - рассмотрено в отсутствие этого лица при условии надлежащего извещения о совершении данных процессуальных действий.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 24 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Уведомлением от 08.06.2012 года общество извещено о мете и времени рассмотрения материалов административного дела и вынесения постановления.

Однако административным органом в отсутствие представителя общества в назначенное время составлен протокол об административном правонарушении и в тот же день вынесено оспариваемое постановление.

Принимая во внимание то обстоятельство, что извещение о вызове на рассмотрение административного дела 21.06.2012 не содержало сведений о составлении протокола об административном правонарушении, в ходе составления которого лицу, привлекаемому к ответственности гарантированы права предусмотренные ст.28.2 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции признает ненадлежащим уведомление общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Указанное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности является существенным нарушением прав общества не подлежащих восстановлению на стадии судебного разбирательства, в связи с чем, оспариваемое постановление административного органа подлежит отмене.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции не установлены все фактические обстоятельства по делу, не правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено незаконное и необоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда имеются основания для отмены решения Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2012 по делу А20-2899/2012.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2012 по делу А20-2899/2012 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Межрегионального территориального Управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу от 21.06.2012 N 03/036 о привлечении к административной ответственности.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов М.У. Семенов