Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2012 г. N 01АП-5910/12

5 декабря 2012 г.

А79-6384/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.09.2012

по делу N А79-6384/2012,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации г. Чебоксары

о признании незаконным акта встречной проверки Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики от 24.02.2012, о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики от 27.03.2012 N 2,

при участии:

от Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики - Львовой О.В. по доверенности от 24.05.2012 N 2;

от муниципального унитарного предприятия "Городское управление капитального строительства" - Даниловой О.Г. по доверенности от 20.11.2012,

и установил:

администрация г. Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконным акта встречной проверки Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики (далее - Контрольно-счетная палата) от 24.02.2012, о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты от 27.03.2012 N 2.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "Городское управление капитального строительства" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (далее - МУП "ГУКС"), общество с ограниченной ответственностью "Воддорстрой" (далее - ООО "Воддорстрой").

Решением от 03.09.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требование заявителя в части признания недействительным представления Контрольно-счетной палаты от 27.03.2012 N 2. В части удовлетворения требования о признании незаконным акта проверки от 24.02.2012 суд прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Контрольно-счетная палата не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции в части признания недействительным оспариваемого представления и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его в указанной части отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Контрольно-счетной палаты в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель МУП "ГУКС" в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.09.2012 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Контрольно-счетной палатой проведена встречная проверка целевого и эффективного использования субсидий, предоставленных городу Чебоксары на софинансирование объекта капитального строительства "Полигон твердых бытовых отходов (Чувашская Республика, г. Новочебоксарск, ул. Промышленная)" из республиканского бюджета Чувашской Республики в рамках проверки законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств республиканского бюджета Чувашской Республики, выделенных на реализацию мероприятий республиканской целевой программы "Повышение экологической безопасности в Чувашской Республики на 2010-2015 годы".

По результатам проверки составлен акт от 24.02.2012, в котором зафиксированы следующие обстоятельства.

Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в рамках республиканской целевой программы "Повышение экологической безопасности в Чувашской Республики на 2010-2015 годы" (далее - Программа) предусмотрено финансирование на строительство полигона твердых бытовых отходов (Чувашская Республика, г. Новочебоксарск, ул. Промышленная) в сумме 61 390,0 тыс. руб.

30.12.2010 Минприроды Чувашии заключило соглашение N 1 о предоставлении в 2011 году субсидий из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджету города Чебоксары на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности "Полигон твердых бытовых отходов для г. Чебоксары, г. Новочебоксарска и Чебоксарского района".

В рамках данного соглашения администрация 08.04.2011 заключила муниципальный контракт с ООО "Воддорстрой" N 8 на строительство указанного объекта на общую сумму 138 702,2 тыс. руб., в том числе на 2011 год - 95 390,0 тыс. руб. за счет следующих источников финансирования: средств республиканского бюджета в сумме 61 390,0 тыс. руб., средств бюджета г. Чебоксары - 25 000,0 тыс. руб., средств бюджета г. Новочебоксарска - 8000,0 тыс. руб., средств бюджета Чебоксарского района - 1000,0 тыс. руб. и на 2012 год - 43 312,2 тыс. руб.

В связи с необходимостью рекультивации санкционированной свалки д. Пихтулино и строительства нового объекта размещения твердых бытовых отходов для городов Чебоксары, Новочебоксарск и Чебоксарского района администрацией издано распоряжение от 28.04.2008 N 1402-р "О внесении изменений в распоряжение администрации г. Чебоксары от 19.02.2008 N 510-р", которым функции застройщика по строительству нового полигона для складирования ТБО возложены на МУП "ГУКС".

18.04.2011 между ООО "Воддорстрой" (заказчик) и МУП "ГУКС" (исполнитель) заключен договор N 4.11 на оказание возмездных услуг, согласно которому исполнитель принимает на себя обязательства по осуществлению строительного контроля за ходом строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов".

Стоимость работ исполнителя по договору определена в сумме 1 831 404 руб., в том числе на 2011 год - 1 259 526 руб., на 2012 год - 571 888 руб. Дополнительным соглашением от 17.01.2012 N 1 к договору изменена стоимость работ: в 2011 году - 578 546 руб., в 2012 году - 1 252 858 руб.

К проверке представлен расчет стоимости строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" (участок складирования N 1 без дренажных сетей, внеплощадочная и внутриплощадочная служебная автомобильная дорога) на сумму 170 186,75 тыс. руб., в котором указаны непредвиденные затраты в сумме 4200,76 тыс. руб., в том числе затраты на строительный контроль в сумме 1904,34 тыс. руб., и имеется ссылка на постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объект капитального строительства" (далее - постановление Правительства РФ N 468).

Как указывает Контрольно-счетная палата, в постановлении предусмотрено, что финансирование расходов на проведение строительного контроля производится за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты по объектам капитального строительства, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета.

По данным бухгалтерского учета МУП "ГУКС" за проведение строительного контроля по договору от 18.04.2011 N 4.11 ООО "Воддорстрой" перечислило ему за 2011 год 578 546 руб.

В соответствии с пунктом 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 N 15/1, в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства по объектам (видам работ), предусмотренным в утвержденном проекте. Резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для компенсации дополнительных затрат, связанных с: уточнением объемов работ по рабочим чертежам, разработанным после утверждения проекта (рабочего проекта); ошибками в сметах, включая арифметические, выявленных после утверждения проектной документации; изменениями проектных решений в рабочей документации и т.д.

Из отчета об использовании субсидий, полученных из республиканского бюджета Чувашской Республики, по Управлению архитектуры и градостроительства администрации по состоянию на 01.01.2012 следует, что выделенные субсидии на строительство полигона ТБО освоены в полном объеме, а именно за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики в сумме 61 390 000,00 руб. и средств бюджета г. Чебоксары в сумме 25 000 000,00 руб.

Исследовав вышеизложенные обстоятельства, Контрольно-счетная палата в акте от 24.02.2012 сделала вывод о том, что бюджетные средства в общей сумме 578 546 руб., в том числе средства республиканского бюджета - 411 123,27 руб. и средства бюджета г. Чебоксары - 167 422,73 руб., израсходованные на оплату работ по проведению строительного контроля, в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации использованы администрацией не по целевому назначению.

По результатам проверки и выявленных нарушений 27.03.2012 Контрольно-счетной палатой вынесено представление N 2, согласно которому администрации предписано: возместить неправомерно израсходованные бюджетные средства на оплату работ по проведению строительного контроля за ходом строительства объекта капитального строительства "Полигон твердых бытовых отходов" в бюджет Чувашской Республики - 411 123,27 руб., в бюджет города Чебоксары - 167 422,73 руб.; не принимать к оплате затраты по проведению строительного контроля ООО "Воддорстрой" в 2012 году; привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущении неправомерного расходования бюджетных средств.

В представлении указано, что в расчете стоимости строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" (Участок складирования N 1 без дренажных сетей, внеплощадочная и внутриплощадочная служебная автомобильная дорога) допущено неправомерное включение в непредвиденные затраты расходов на строительный контроль в сумме 1904, 34 тыс.руб.

В соответствии с постановлением Правительства РФ N 468 финансирование расходов по осуществлению строительного контроля производится за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты в сводном сметном расчете стоимости строительства, только по объектам капитального строительства, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" затраты на строительный контроль должны включаться в главу 10 сводного сметного расчета "Содержание службы Заказчика. Строительный контроль".

В пункте 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком.

Таким образом, проведение строительного контроля является обязанностью и подрядчика (лицо, осуществляющее строительство), и заказчика (застройщика) и входит в их функции при выполнении любых строительно-монтажных, ремонтно-строительных и других работ, связанных со строительством (реконструкцией, капитальным ремонтом) объектов капитального строительства.

Применительно к сложившейся ситуации ООО "Воддорстрой" должно самостоятельно проводить строительный контроль как лицо, осуществляющее строительство. МУП "ГУКС" со своей стороны в качестве застройщика также должно осуществлять строительный контроль.

В представлении от 27.03.2012 N 2 Контрольно-счетная палата также указала, что договор от 18.04.2011 N 4.11 между ООО "Воддорстрой" и МУП "ГУКС" на оказание возмездных услуг заключен неправомерно, следовательно, МУП "ГУКС" необоснованно получило средства за проведенный строительный контроль за ходом строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" в 2011 году от ООО "Воддорстрой" в сумме 578 546,00 руб., а Управление архитектуры и градостроительства администрации неправомерно оплатило ООО "Воддорстрой" затраты за проведенный строительный контроль, включенные в акты о приемке выполненных работ формы N КС-2 за 2011 год в сумме 578 546,00 руб., в том числе за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики в сумме 411 123,27 руб. и за счет средств бюджета города Чебоксары в сумме 167 422,73 руб.

Указанное представление Контрольно-счетной палаты администрация оспорила в арбитражном суде.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как установил суд первой инстанции, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Управление архитектуры и градостроительства администрации (муниципальный заказчик) и ООО "Воддорстрой" (генеральный подрядчик) на основании результатов размещения муниципального заказа путем проведения открытого аукциона заключили муниципальный контракт от 08.04.2011 N 8 на выполнение работ по строительству объекта "Полигон твердых бытовых отходов для г. Чебоксары, г. Новочебоксарска и Чебоксарского района" (Чувашская Республика, г. Новочебоксарск, ул. Промышленная).

При этом цена контракта, определенная в пункте 2.1 в размере 138 702 201 руб., является твердой на весь период его действия.

Согласно части 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом (часть 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, указанными нормами предусмотрена обязанность по осуществлению строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства. Строительный контроль со стороны застройщика осуществляется на основании договора.

Распоряжением администрации от 28.04.2008 N 1402-р функции застройщика по строительству нового полигона для складирования ТБО были возложены на МУП "ГУКС", а значит, данное лицо привлечено для осуществления строительного контроля в целях соблюдения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом установлено, что МУП "ГУКС" является членом Некоммерческого партнерства "Строители Чувашии" и имеет свидетельство саморегулируемой организации на указанный вид деятельности.

Согласно пункту 31 постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" затраты на строительный контроль должны включаться в главу 10 сводного сметного расчета "Содержание службы заказчика. Строительный контроль".

Пунктом 4.87 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 N 15/1, определено, что услуги заказчика-застройщика по осуществлению технического надзора являются платными.

На этом основании суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что осуществление заказчиком строительного контроля производится на платной (договорной) основе, то есть с включением затрат на строительный контроль в сводный сметный расчет стоимости строительства.

Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства N 468, определены нормативы расходов заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета (приложение к Положению).

Поскольку на уровне Чувашской Республики нормативно-правовой акт, определяющий нормативы расходов заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов, финансируемых с привлечением средств республиканского или муниципального бюджета, не принят, суд правильно посчитал, что к данным правоотношениям следует применять постановление Правительства N 468.

Согласно пункту 2 данного постановления затраты на строительный контроль включаются в проектную документацию, а при отсутствии в проектной документации расчета размера затрат на строительный контроль финансирование расходов на его осуществление производится за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты.

При этих условиях является обоснованным включение администрацией и МУП "ГУКС" в расчет стоимости строительства в статью "непредвиденные работы и затраты" средств на проведение строительного контроля.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено, что объем выполненных работ по строительству полигона ТБО подрядчиком ООО "Воддорстрой" подтвержден актами выполненных работ КС-2 и справками о стоимости выполненных работ КС-3, принятых к оплате муниципальным заказчиком. При этом в актах выполненных работ КС-2 по условиям муниципального контракта отражены непредвиденные затраты в размере 3%*0,815, которые являются частью твердой договорной цены контракта; денежные средства получены ООО "Воддорстрой" в пределах цены муниципального контракта и с соблюдением целей контракта; оплата по осуществлению строительного контроля за ходом строительства объекта МУП "ГУКС" производилась с расчетного счета ООО "Воддорстрой" по представленным актам выполненных работ.

Кроме того, суд поддержал доводы администрации о том, что Контрольно-счетной палатой не указано, какие нормы действующего законодательства нарушила администрация при расходовании бюджетных средств; при проведении открытого аукциона сумма была заложена в цену контракта и составила 138 702 201 руб., в связи с чем администрация приняла на себя обязательство по выплате этой суммы победителю открытого аукциона - ООО "Воддорстрой"; невыплата суммы является неисполнением условий муниципального контракта; проведение аукциона осуществлялось в рамках Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", соответственно, не может свидетельствовать о незаконном использовании денежных средств.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Проанализировав приведенные нормы законодательства, оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции пришел к правомерным выводам о том, что Контрольно-счетная палата не доказала неправомерность заключения договора от 18.04.2011 N 4.11 между ООО "Воддорстрой" и МУП "ГУКС", получения МУП "ГУКС" средств за проведенный строительный контроль за ходом строительства объекта в сумме 578 546 руб. и оплаты Управлением архитектуры и градостроительства администрации ООО "Воддорстрой" затрат за проведенный строительный контроль, включенных в акты о приемке выполненных работ формы N КС-2 за 2011 год в указанной сумме.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое представление Контрольно-счетной палаты не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Контрольно-счетной палатой не доказано.

Доводы, заявленные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены, поскольку не опровергают установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование администрации и признал оспариваемое представление недействительным.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Контрольно-счетной палаты по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.09.2012 по делу N А79-6384/20121 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Е.А. Рубис