Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2012 г. N 01АП-6511/12

10 декабря 2012 г.

А79-7664/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буковым С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.10.2012

по делу N А79-7664/2012,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлению администрации г.Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 04.05.2012 по делу N 27/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

администрация г.Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 04.05.2012 по делу N 27/05-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Хорькова Марина Борисовна, открытое акционерное общество "Татнефть" (далее - ООО "Татнефть"), общество с ограниченной ответственностью "Татнефть - АЗС Центр" (далее - ООО "Татнефть - АЗС Центр"), открытое акционерное общество "Чувашнефтепродукт" (далее - "Чувашнефтепродукт").

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.10.2012 заявленные требования удовлетворены: решение и предписание Управления от 04.05.2012 по делу N 27/05-АМЗ-2012 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению Управления, действия органа местного самоуправления нарушают антимонопольное законодательство и Хорьковой М.Б. созданы препятствия для осуществления ею деятельности на розничном рынке реализации нефтепродуктов.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, полномочных представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что 11.10.2011 гражданка Хорькова М.Б. обратилась в администрацию г.Чебоксары с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка примерной площадью 1000 кв.м, расположенного по проспекту Тракторостроителей в г.Чебоксары на разделительной полосе автодороги между заводом силовых агрегатов и остановкой "Очистные сооружения" в сторону Марпосадского шоссе для строительства специализированного магазина "Автозапчасти".

Письмом от 28.10.2011 N Х-6341/Х-2066 орган местного самоуправления сообщил, что обозначенный земельный участок расположен в границах красных линий проспекта Тракторостроителей, что согласно РДС-30-201-98 нарушает Инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации.

12.12.2011 Хорькова М.Б. вновь обратилась в администрацию г.Чебоксары с заявлением о предоставлении обозначенного земельного участка для размещения временного некапитального сооружения - специализированного магазина "Автозапчасти".

Письмом от 11.10.2012 N Х-7993/Х-2516 орган местного самоуправления проинформировал заявителя о том, что в соответствии со статьёй 10 Федерального закона от 28.112.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения таких объектов.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 14.04.2011 N 146 утверждена схема размещения нестационарных объектов торговли на территории г. Чебоксары, согласно которой размещение названного объекта по указанному адресу не предусмотрено.

02.02.2012 Хорькова М.Б. обратилась в администрацию г.Чебоксары с заявлением о выделении земельного участка примерной площадью 1500 кв.м, расположенного по вышеуказанному адресу, для размещения автозаправочной станции.

Письмом от 16.02.2012 N Х-675/Х-180 главный архитектор г.Чебоксары известил заявителя о том, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах красных линий проспекта Тракторостроителей, что согласно РДС-30-201-98 нарушает Инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации.

Полагая, что такие решения органа местного самоуправления противоречат положениям действующего законодательства, Хорькова М.Б. обратилась в антимонопольный орган с заявлением о проверке правомерности действий администрации г.Чебоксары.

На основании поступившего обращения Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 27/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

04.05.2012 Комиссия Управления приняла решение по делу N 27/05-АМЗ-2012 о признании администрации г.Чебоксары нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Одновременно антимонопольный орган выдал администрации г.Чебоксары предписание, которым обязал орган местного самоуправления рассмотреть заявление гражданки Хорьковой М.Б. от 02.02.2012 в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 64 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 11, 12, 23 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам власти препятствовать осуществлению деятельности именно хозяйствующим субъектам, которыми согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции являются коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Согласно позиции антимонопольного органа ограничение конкуренции создано администрацией г.Чебоксары на розничном рынке реализации нефтепродуктов в то время как Хорькова М.Б. не является участником этого рынка, поскольку не зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя или иного хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность, направленную на систематическое извлечение дохода.

Между тем, согласно пункту 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

При рассмотрении дела Управление исходило из того, что испрашиваемый Хорьковой М.Б. земельный участок предназначен для осуществления предпринимательской деятельности по функциональному назначению.

Однако это обстоятельство не делает Хорькову М.Б. субъектом предпринимательской деятельности, которому орган местного самоуправления может воспрепятствовать в осуществлении этой деятельности.

Делая вывод об ограничении конкуренции, Управление указывает на факт предоставления ранее на той же разделительной полосе автодороги земельного участка ОАО "Чувашнефтепродукт" для осуществления аналогичного вида деятельности (размещение АЗС).

В то же время антимонопольный орган в своем решении (стр.6) сам указывает на незаконное предоставление администрацией г.Чебоксары земельного участка ОАО "Чувашнефтепродукт" для размещения АЗС, что дополнительно исключает вывод о наличии ограничения конкуренции на определенном товарном рынке.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному заключению о недоказанности антимонопольным органом факта нарушения администрацией г.Чебоксары пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем у Управления отсутствовали основания для принятия оспариваемого решения и выдачи предписания.

Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направлены они на защиту конкуренции.

Суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение и предписание не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы администрации г.Чебоксары, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленного требования.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявление администрации г.Чебоксары.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.10.2012 по делу N А79-7664/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 05.10.2012 по делу N А79-7664/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис