Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2012 г. N 05АП-9564/12

г. Владивосток

19 декабря 2012 г.

Дело N А59-2657/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 12 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 декабря 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Е.Л. Сидорович, В.В. Рубановой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-9564/2012

на решение от 17.09.2012 года

судьи В.Н. Джавашвили

по делу N А59-2657/2012 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (ОГРН 1052503032229, ИНН 2536153725)

о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) от 31.05.2012 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства и предписания N 2375-05 от 31.05.2012 года,

при участии:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области - Беспалов Р.В., заместитель начальника отдела по доверенности N 63 от 07.11.2012 года, сроком действия до 31.12.2013 года,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - не явились,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (далее - Управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - Сахалинское УФАС России, антимонопольный орган) от 31.05.2012 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства и предписания N 2375-05 от 31.05.2012 года.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 17.09.2012 года в удовлетворении заявленных Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а так же нарушением норм материального права.

Управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в обоснование своей апелляционной жалобы приводит доводы о том, что судом первой инстанции неправильно дана оценка имеющихся в деле доказательств, свидетельствующих о нарушении антимонопольного законодательства. По мнению заявителя апелляционной жалобы, в силу своих полномочий, определенных Положением о государственном ветеринарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 года N 706 (далее - Положение N 706), заявитель осуществляет контрольно-надзорные мероприятия по соблюдению и выполнению лицами ветеринарного законодательства. Согласно Правилам организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 года N 422 (далее - Правила N 422), грузы, подконтрольные ветнадзору должны предъявляться к досмотру специалистам Россельхознадзора при их транспортировке, ввозе, вывозе, транзите. Администрацией ОАО "Холмский морской торговый порт" на основании письма заявителя выделена специальная оборудованная площадка для осуществления контрольно-надзорных мероприятий в отношении подконтрольных Россельхознадзору грузов, которая передана в аренду ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" и которое фактически и распоряжается этой площадкой. Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области каких-либо решений о взыскании платы не принималось.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, решение суда первой инстанции просил отменить, принять по делу новый судебный акт.

Антимонопольный орган явку представителя в судебное заседание не обеспечил, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом мнения представителя заявителя, рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие представителя Сахалинского УФАС России.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

В июле 2011 года Сахалинским УФАС России было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям на основании обращения предпринимателей, осуществляющих автомобильные перевозки грузов по Сахалинской области и Дальневосточному региону.

Предприниматели в своих обращениях указали, что сотрудники Россельхознадзора обязывают их представлять транспортные средства для досмотра только на арендуемую ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" территорию ОАО "Холмский морской торговый порт", въезд на которую осуществляется только за плату. По их мнению, такие действия влекут не предусмотренные законодательством и не обоснованные дополнительные для них расходы.

Решением комиссии Сахалинского УФАС России от 31.08.2011 года по делу N 05-10/11 Управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и выдано предписание, которые в установленном порядке не обжаловались.

10.11.2011 года Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) издан приказ N 557 в связи с изменением сферы деятельности Управления Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям впредь именовать Управлением Россельхознадзора по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области; Управление Россельхознадзора по Приморскому краю впредь именовать Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области.

В связи с чем 27.12.2011 года в Единый государственный реестр юридических лиц внесены изменения в сведения о юридическом лице - наименование юридического лица - Управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области и 29.11.2011 года внесены изменения в сведения о юридическом лице - наименование юридического лица - Управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области.

Этим же приказом N 557 изменена и сфера деятельности Управлений.

12.12.2011 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение предпринимателей о том, что, несмотря на ранее принятое решение и вынесенное предписание заявитель продолжает обязывать представлять транспортные средства для досмотра только на арендуемую ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" территорию ОАО "Холмский морской торговый порт", въезд на которую осуществляется только за плату.

Приказом от 18.04.2012 года N 54 в отношении заявителя возбуждено дело N 05-7/12 по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно установление заявителем требований к предпринимателям о прохождении контрольно-надзорных мероприятий на платной территории ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто".

По результатам внеплановой проверки антимонопольным органом было вынесено решение от 31.05.2012 года, которым Управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и заявителю выдано предписание от 31.05.2012 года.

Не согласившись с решением и предписанием Комиссии Сахалинского УФАС России от 31.05.2012 года по делу N 05-7/12, Управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ о признании указанных решения и предписания недействительными.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции от 17.09.2012 года подлежит отмене по следующим основаниям.

Арбитражный суд Сахалинской области, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что зная о необоснованном взимании платы за фактическое нахождение транспорта с грузом, подконтрольным управлению, на терминале ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто", заявителем не предпринято конкретных достаточных мер для устранения данного нарушения, в связи с чем суд первой инстанции признал оспариваемое решение и предписание Сахалинского УФАС России законным и обоснованным.

Между тем судом первой инстанций при вынесении решения не учтено следующее.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативно правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц входят следующие обстоятельства: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии со статёй 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Признаками ограничения конкуренции, согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, могут являться: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следовательно, для признания оспариваемых ненормативных правовых актов и действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство необходимо доказать, что данные ненормативные правовые акты и действия этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на законе. В данном случае необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В силу пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - Постановление N 327), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а указанным Положением (пункт 3 Постановления N 327).

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1), под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу статьи 8 Закона N 4979-1, государственный ветеринарный надзор - это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

В соответствии с пунктом 1 Положения N 706, государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением, в том числе, требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 Закона N 4979-1, а также другими лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Основы правового регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом от 02.01.2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ).

Частью 2 статьи 19 указанного Закона предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий обязаны соблюдать требования нормативных документов к условиям хранения и перевозок пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждать соблюдение таких требований соответствующими записями в товарно-сопроводительных документах.

Правилами N 422 определен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

В силу пункта 1.1. Правила N 422 являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2. Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Согласно пункту 1.4. Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Как установлено из материалов дела, Управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям письмом от 26.05.2011 года N 02-24/850 проинформировало ОАО "Холмский морской торговый порт" о необходимости решить вопрос об отведении и оборудовании на территории порта места для досмотра подконтрольных заявителю грузов.

ОАО "Холмский морской торговый порт" письмом от 24.06.2012 года N 39-П сообщило Управлению Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям о том, что для осуществления функций по досмотру подконтрольных заявителю грузов отведена площадка, которая передана в аренду ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто".

Согласно пункту 1.1. договора аренды от 01.06.2011 года N 525/06/11 ОАО "Холмский морской торговый порт" передан в аренду ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" земельный участок для дальнейшего использования в качестве производственной площадки для обработки, временного хранения транспортных средств.

При этом в материалах дела имеется письмо ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" от 26.01.2011 года N 02/11 адресованное ОАО "Холмский морской торговый порт" (лист дела 98), из содержания которого следует, что общество просит предоставить в аренду земельный участок для организации специализированной площадки временного отстоя груженного автомобильного транспорта и оказания прочих сопутствующих услуг. Указанное письмо свидетельствует о том, что ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" просило предоставить земельный участок для осуществления им предпринимательской деятельности.

Тот факт, что ОАО "Холмский морской торговый порт" определило Управлению Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области предоставленный ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" земельный участок для осуществления функций заявителя по досмотру подконтрольных грузов, по мнению суда апелляционной инстанции, не свидетельствует о направленность действий Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области на досмотр автомобильного транспорта именно на данном земельном участке с взиманием платы.

Кроме того, коллегия считает необходимым отметить и тот факт, что поскольку ОАО "Холмский морской торговый порт" для досмотра автомобильного транспорта определило именно указанный земельный участок, то правовых оснований для осуществления функций заявителя по досмотру подконтрольных грузов в иных местах, помимо указанного, не имеется.

Так же, как следует из письма ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" от 10.04.2012 года N 12/12 плата за въезд грузового автомобильного транспорта на территорию арендуемого земельного участка обществом не взимается. Плата взимается только за услуги, фактически оказанные обществом клиентам, такие как: работа грузчиков, предоставление территории для стоянки грузового транспорта.

При этом, материалами дела подтверждается факт оказания ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" предпринимателям и организациям указанных услуг и их оплата данными лицами.

Коллегия считает несостоятельным довод антимонопольного органа, со ссылкой на коллективное обращение предпринимателей, о том, что действия Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области связаны с требованиями прохождения надзорных мероприятий на территории ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто", влекут для перевозчиков грузов дополнительные и ничем не предусмотренные расходы, поскольку, как указано выше, место проведения надзорных мероприятий именно на площадке ООО "ЖелДорЭкспедитор-Авто" определено ОАО "Холмский морской торговый порт", а не самим заявителем, следовательно иного места для проведения надзорных мероприятий у Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области не имеется.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 31.05.2012 года не содержит обстоятельств, свидетельствующих о совершении заявителем действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с отсутствием нарушений со стороны Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области положений, регулирующих данные правоотношения и обязанности по их соблюдению хозяйствующими субъектами.

Таким образом, вывод суда об имеющимся в действиях заявителя необоснованном препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами при проведении мероприятий ветеринарного надзора в отношении подконтрольной продукции являются несостоятельными.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению в полном объёме.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ в соответствии со статьёй 270 АПК РФ считает необходимым отменить решение Арбитражного суда Сахалинской области от 17.09.2012 года и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области требований. Соответственно, апелляционная жалоба заявителя подлежит удовлетворению.

Нарушения норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 17.09.2012 года по делу N А59-2657/2012 отменить.

Признать недействительными решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 31.05.2012 года N 2374-05 по делу N 05-7/12 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания N 2375-05 от 31.05.2012 года, как несоответствующие Федеральному закону N 135-ФЗ от 26.07.2012 года "О защите конкуренции".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Е.Л. Сидорович В.В. Рубанова