Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2012 г. N 04АП-5455/12

г. Чита

20 декабря 2012 г.

Дело N А19-11906/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2012 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Г. Г. Ячменёва, В. А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сюхунбин Е. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 октября 2012 года по делу N А19-11906/2012 по заявлению Территориального управления агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству (ОГРН 1083805000036, ИНН 3805707408) к Отделу надзорной деятельности по г. Братску и Братскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (ОГРН 1083808012705, ИНН 3808184080) о признании недействительными предписания, акта проверки и неправомерными действий,

(суд первой инстанции судья Дмитриенко Е. В.)

при участии в судебном заседании

от заявителя: не явился;

от заинтересованного лица: не явился;

от третьего лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (ОГРН 1083808012705, ИНН 3808184080): не явился,

установил:

Территориальное управление агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству (далее заявитель, Территориальное управление) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности по г. Братску и Братскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее административный орган, ГУ МЧС) о признании недействительными предписания N 70/4/1 от 20.05.2012 г., акта проверки N 70 от 20.05.2012 г. и неправомерными действий по проведению проверки.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 8 октября 2012 года в удовлетворении требований о признании недействительным предписания N 70/4/1 от 20.05.2012 г. и неправомерными действий по проведению проверки отказано в полном объеме. В части требований о признании недействительным акта проверки N 70 от 20.05.2012 г. производство по делу прекращено.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя о признании недействительным предписания N 70/4/1 от 20.05.2012 г. и неправомерными действий по проведению проверки, суд первой инстанции пришел к выводу, что ГУ МЧС имело законные основания для выдачи Территориальному управлению предписания N 70/4/1 от 20.05.2012 г., поскольку в ходе проведения внеплановой выездной проверки были выявлены многочисленные нарушения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера, а сама проверка проведена уполномоченным на то органом государственного контроля (надзора) и при наличии достаточных оснований.

Прекращая производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным акта проверки N 70 от 20.05.2012 г., суд указал, что обжалуемый акт не отвечает признакам ненормативного правового акта.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Территориальное управление обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как вынесенное по неполно выясненным обстоятельствам, с нарушением норм материального и процессуального права. Территориальное управление указывает на нарушения, допущенные при оформлении акта проверки и на нарушение административным органом порядка проведения внеплановой проверки, выразившееся в несвоевременном согласовании проверки с прокуратурой. Кроме того в жалобе указано на то, что Территориальное управление агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству не является отдельным органом государственной власти, вследствие чего в отношении него не могла быть проведена проверка.

Административный орган и третье лицо в отзывах на апелляционную жалобу указали на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст. ст. 122, 123 АПК РФ. Заявитель, заинтересованное лицо и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, заявив ходатайства о рассмотрении данного дела в отсутствии их представителей. В соответствии с ч. 2 ст. 200 АПК РФ, неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывы на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Из представленных в материалы дела документов следует, что в соответствии с распоряжением руководителя ГУ МЧС N 70 от 16.05.2012 г. на основании постановления мэра Братского района Иркутской области N 110 от 15.05.2012 г. о введении режима чрезвычайной ситуации, административным органом проведена внеплановая выездная проверка Территориального управления агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству по вопросу соблюдения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера в связи с введением на территории муниципального образования "Братский район" режима чрезвычайной ситуации.

В ходе проверки административным органом выявлены нарушения Территориальным управлением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выразившихся:

- в отсутствии разработанного плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; отсутствии разработанного плана проведения эвакуационных мероприятий при возникновении чрезвычайных ситуаций, непроведении обучения населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях (пункт "б" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пункт 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794);

- в непредставлении документов, подтверждающих обучение работников Управления способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях (пункт "б" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", подпункты "г", "д" пункта 2, пункт 5 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 г. N 547);

- в неорганизации своевременного оповещения и информирования населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации (пункт "г" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

- в неосуществлении в полном объеме организации работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и всестороннему обеспечению действий сил и средств, что привело к возникновению чрезвычайной ситуации на уровне муниципального образования (пункт "д" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пункты 20, 22 Положения о функциональной подсистеме охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней леса (Рослесхоз), утвержденного Приказом Рослесхоза от 21.11.2005 г. N 308);

- в несоздании резервов финансовых и материальных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт "ж" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пункты 2, 3, 4 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 г. N 1340, пункт 13 Положения о функциональной подсистеме охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней леса (Рослесхоз), утвержденного Приказом Рослесхоза от 21.11.2005 г. N 308);

- в непредставлении документов по организации в соответствии с нормативными правовыми документами обмена, передачи информации в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций на уровне территориального управления агентства лесного хозяйства Иркутской области по Падунскому лесничеству (пункт "г" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", подпункты "а", "б", "в" пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794).

По выявленным нарушениям законодательства составлен акт проверки N 70 от 20.05.2012 г.

На основании результатов проверки, должностным лицом административного органа выдано предписание N 70/4/1 от 20.05.2012 г., которым Территориальному управлению указано на необходимость устранения допущенных нарушений в срок до 15.08.2012 г.

Не согласившись с указанным предписанием, актом проверки и действиями по проведению проверки, заявитель обжаловал их в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого предписания и действий административного органа, исходя из следующего.

В соответствии с п. 4, 36 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 09.08.2010 г. N 382 (далее Административный регламент) объектами надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, имеющие потенциально опасные объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, объекты экономики, обеспечивающие жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения), а также объекты, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Исполнение государственной функции включает в себя, в том числе проведение внеплановых проверок лиц, указанных в пункте 6 настоящего Административного регламента, оформление результатов и принятие мер по результатам проверок.

Согласно с п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, в том числе о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Подпунктом 2 пункта 52 Административного регламента установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы ГНЗЧС информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о фактах возникновения (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как указывалось выше и следует из материалов дела, внеплановая проверка проведена ГУ МЧС на основании распоряжения руководителя ГУ МЧС N 70 от 16.05.2012 г. в полном соответствии с вышеуказанными нормами права, в связи с введением на территории муниципального образования "Братский район" режима чрезвычайной ситуации (постановление мэра Братского района Иркутской области N 110 от 15.05.2012 г. о введении режима чрезвычайной ситуации).

Согласно ч. 12 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов, предусмотренных частями 6 и 7 настоящей статьи, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

В соответствии с указанной нормой права согласование прокуратуры о проведении ГУ МЧС внеплановой выездной проверки с 16.05.2012 г. получено в установленный ч. 12 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ срок, что подтверждается решением прокуратуры Братского района от 17.05.2012 г.

В связи с чем суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции, что спорная внеплановая проверка в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера проведена уполномоченным на то органом государственного контроля (надзора) и при наличии достаточных оснований.

Вследствие чего, несостоятельны доводы апелляционной жалобы о незаконности действий ГУ МЧС по проведению проверки вследствие нарушения административным органом порядка проведения внеплановой проверки, выразившееся, в том числе, в отсутствии оснований для ее проведения и в несвоевременном согласовании проверки с прокуратурой.

Из представленных в материалы дела документов следует, что в рассматриваемом случае основанием для выдачи административным органом заявителю оспариваемого предписания N 70/4/1 от 20.05.2012 г. явились допущенные Территориальным управлением нарушения Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794, Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 г. N 547, Положения о функциональной подсистеме охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней леса (Рослесхоз), утвержденного Приказом Рослесхоза от 21.11.2005 г. N 308 и Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 г. N 1340, что по существу не оспаривается заявителем.

Согласно п. 37 Административного регламента, выполнение административных процедур исполнения государственной функции может быть закончено составлением и вручением органом ГНЗЧС акта проверки установленной формы, а также выдачей предписаний по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; возбуждением дела об административном правонарушении.

Поскольку в ходе проверки выявлены нарушения норм действующего законодательства, которые по существу не оспариваются заявителем, ГУ МЧС законно и обоснованно в соответствии с вышеуказанной нормой права выдало Территориальному управлению предписание N 70/4/1 от 20.05.2012 г. о необходимости устранения допущенных нарушений.

Таким образом, правомерен вывод суда первой инстанции о законности данного предписания.

Суд апелляционной инстанции критически оценивает довод апелляционной жалобы о неправомерном прекращении судом первой инстанции производства по делу в части признании недействительными акта проверки N 70 от 20.05.2012 г.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть обжалованы в арбитражный суд относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое облечено или не облечено в форму решения и повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К действиям относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом изложенного, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае из содержания обжалуемого акт проверки N 70 от 20.05.2012 г. не следует, что он устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности, содержит обязательные для исполнения требования, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности.

В рассматриваемом случае, правовые последствия для Территориального управления влечет принятое на основании результатов проверки предписание N 70/4/1 от 20.05.2012 г., содержащее обязательные для исполнения требования.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным акта проверки N 70 от 20.05.2012 г. в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Доводы заявителя, приведенные в апелляционной жалобе, в том числе о том, что Территориальное управление не является отдельным органом государственной власти, вследствие чего, в отношении него не могла быть проведена проверка, были предметом исследования в суде первой инстанции, где им дана полная и всесторонняя оценка. Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толкований норм действующего законодательства и не влияют по существу на правильность принятого судом первой инстанции решения.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 октября 2012 года по делу N А19-11906/2012, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 октября 2012 года по делу N А19-11906/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

В. А. Сидоренко Г. Г. Ячменёв