Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 января 2013 г. N 02АП-8305/12

г. Киров

14 января 2013 г.

Дело N А82-9716/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 января 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.10.2012 по делу

N А82-9716/2012, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад общеразвивающего вида N 40 (ИНН: 7604041002, ОГРН: 1027600685386)

к отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании незаконным предписания,

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад общеразвивающего вида N 40 (далее - заявитель, МДОУ детский сад N 40, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным предписания отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, административный орган) от 17.04.2012 N 67/1/1-25 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 09.10.2012 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительными пункты 1-22, 24 оспариваемого предписания. В удовлетворении остальной части требований суд отказал.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ответчик считает, что признание недействительными судом указанных пунктов предписания порождает со стороны Учреждения безнаказанность и игнорирование мероприятий по приведению здания в соответствии с установленными требованиями пожарной безопасности, а также отсутствие у лиц, находящихся в здании детского сада права на охрану здоровья, вследствие возможного возникновения пожара. По его мнению, представленное Учреждением заключение муниципального учреждения "Муниципальная пожарная охрана г. Ярославля" из которого следует, что количество выходов для эвакуации из групповых ячеек, расположенных на 1 и 2 этажах Учреждения, соответствует требованиям пожарной безопасности, представляет собой заключение частного лица и не соответствует нормам действующего законодательства.

Подробно доводы административного органа изложены в апелляционной жалобе.

МДОУ детский сад N 40 в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, в частности указывает на невозможность выполнения требований оспариваемого предписания в связи с отсутствием финансирования, а также на то, что здание детского сада было построено в 1972 году в соответствии с действующими на тот момент нормативными документами, реконструкция и капитальный ремонт (с изменением объемно-планировочных и конструктивных решений) в здании не проводились и не изменялось его функциональное назначение.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора Кировского района г. Ярославля по пожарному надзору от 19.03.2012 N 6 административным органом в период с 11.04.2012 по 17.04.2012 проведена проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности в отношении МДОУ детский сад N 40 на объекте по адресу: г. Ярославль, ул. Богдановича, д. 18.

Выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности отражены в акте от 17.04.2012 N 22 (л.д. 42) согласно которому Учреждением нарушены положения частей 3, 8 статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пунктов 3, 39, 43, 53 ППБ01-03, пунктов 6.9*, 6.12*, 6.25, 7.4 Строительных норм и правил "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (СНиП 21-01-97*), утвержденных постановлением Минстроя России от 13.02.1997 N 18-7, пункта 1.82 СНиП 2.08.02-89, пунктов 5,6 ГОСТ Р50889-98.

17.04.2012 в отношении Учреждения вынесено постановление N 72 о назначении административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 150 000 руб.

17.04.2012 МДОУ детский сад N 40 выдано предписание N 67/1/1-25, в соответствии с которым Учреждение обязано в срок до 17.01.2013 устранить следующие нарушения обязательных требований пожарной безопасности:

1. Отсутствует второй эвакуационный выход из спальной 1-ой группы (помещение N 6 по техническому паспорту) (далее - с указанием только номера помещений).

2. Выход из спальной 1-ой группы (N 6) проходит через группу (N 7), раздевалку (N 5).

3. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 7).

4. Отсутствует второй эвакуац. выход из спальной 2-ой группы (N 29).

5. Выход из спальной 2-ой группы (N 29) проходит через группу (N 28) раздевалку (N 30).

6. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 28).

7. Отсутствует второй эвакуац. выход из спальной 3-ой группы (N 21).

8. Выход из спальной 3-ей группы (N 13) проходит через коридор (N 9) раздевалку (N 8) и лестничную клетку (N 27).

9. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 20).

10. Выход из группы (N 20) проходит через коридор (N 19), раздевалку (N 15) и лестничную клетку (N 28).

11. Отсутствует второй эвакуац. выход из спальной 4-ой группы (N 25).

12. Выход из спальной 4-ой группы (N 25) проходит через группу (N 14), раздевалку (N 15) и лестничную клетку (N 28).

13. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 14).

14. Отсутствует второй эвакуац. выход из спальной 5-ой группы (N 26).

15. Выход из спальной 5-ой группы (N 26) проходит через группу (N 13), коридор (N 9), раздевалку (N 8) и лестничную клетку (N 27).

16. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 13).

17. Выход из группы (N 13) проходит через коридор (N 9), раздевалку (N 8) и лестничную клетку (N 27).

18. Отсутствует второй эвакуац. выход из спальной 6-ой группы (N 2).

19. Выход из спальной 6-ой группы (N 2)проходит через группу (N 3), коридор (N 7). Из коридора предусмотрено два выхода. Первый выход ведет в раздевалку (N 1). Второй - в раздевалку (N 8) и лестничную клетку (N 27).

20. Отсутствует второй эвакуационный выход из группы (N 3).

21. Выход из группы (N 3) проходит через коридор (N 7). Из коридора предусмотрено два выхода. Первый выход ведет в раздевалку (N 1) и лестничную клетку (N 27). Второй выход ведет в раздевалку (N 8) и лестничную клетку (N 27).

22. Отсутствует второй эвакуационный выход из кабинета изобразительной деятельности (N 22).

23. Заполнение проема (двери) кладовки для хранения материалов выполнено не противопожарным 2-го типа (отсутствует сертификат пожарной безопасности).

24. Не представлены сведения (сертификаты пожарной безопасности), подтверждающие класс пожарной опасности материалов, применяемых для отделки пола (линолеум на ступенях лестничных клеток) на путях эвакуации в лестничной клетке.

25. Объект не обеспечен прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи.

Не согласившись с указанным предписанием, МДОУ детский сад N 40 обжаловало его в арбитражный суд.

Руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, статей 6, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", пунктами 1.7*, 4.3, 6.12 СНиП 21-01-97*, 5.2.12 СП 1.13130.2009, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части пунктов 1-22, 24 оспариваемого предписания. Кроме того, суд пришел к выводу о неисполнимости пункта 25 предписания в связи с тем, что Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, отменено требование об обеспечении организаций с массовым пребыванием людей прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов, предусмотренное п. 39 ППБ 01-03, действовавшими в момент выдачи предписания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы для признания ненормативного правового акта, решения (действия) недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), согласно преамбуле которого настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820 утверждено Положение о государственном пожарном надзоре (далее - Положение о государственном пожарном надзоре), действовавшее в период выдачи оспариваемого предписания. Требования, изложенные в данном положении, наделяли всех государственных инспекторов пожарного надзора МЧС правом проверки соблюдения организациями требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Закона N 69-ФЗ и подпунктом 5 пункта 9 Положения о государственном пожарном надзоре государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

В силу статей 37, 38 Закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 ст. 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Согласно предписанию от 17.04.2012 N 67/1/1-25 в срок до 17.01.2013 МДОУ детский сад N 40 обязано осуществить работы по устройству вторых эвакуационных выходов более, чем из десяти помещений детского сада по адресу: г. Ярославль, ул. Богдановича, д. 18 (пункты 1-22 предписания), представить сведения (сертификаты пожарной безопасности), подтверждающие класс пожарной опасности материалов, применяемых для отделки пола (линолеум на ступенях лестничных клеток) на путях эвакуации в лестничной клетке (пункт 24 предписания), установить прямую телефонную связь с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи (пункт 25 предписания).

Как следует из материалов дела, МДОУ детский сад N 40, учредителем которого является Департамент образования мэрии г. Ярославля, владеет зданием детского сада на праве оперативного управления.

В период с 2009 по 2012 годы Учреждение неоднократно направляло в адрес учредителя информацию о выявленных Отделом надзорной деятельности нарушениях требований пожарной безопасности в эксплуатируемом здании детского сада с расчетом стоимости необходимых работ (л.д. 75-90).

Письмом от 10.05.2012 N 01-14/18.33 Департамент образования мэрии г. Ярославля сообщил заявителю, что вопрос выделения денежных средств будет решен за счет возможного выделения дополнительных средств отрасли образования, либо при формировании экономии в результате проведения процедур закупки в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (л.д. 92).

В заявлении об оспаривании предписания от 17.04.2012 N 67/1/1-25 Учреждение указало, что согласно постановлению мэра г. Ярославля от 28.12.2009 N 4544 в целях реализации решения муниципалитета от 09.12.2009 N 235 "О бюджете города Ярославля на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов" в условиях неблагоприятной экономической ситуации г. Ярославля Департаменту финансов мэрии г. Ярославля предоставлено право осуществлять регулирование очередности оплаты представляемых получателями бюджетных средств платежных документов с первоочередным направлением средств городского бюджета на выполнение бюджетных обязательств по оплате социально значимых и приоритетных расходов городского бюджета (приложение). В приложении к постановлению мэра г. Ярославля от 28.12.2009 N 4544 "Перечень первоочередных расходов бюджета г. Ярославля" расходы на устранение нарушений требований пожарной безопасности в числе социально значимых и приоритетных расходов городского бюджета не значатся.

Данные обстоятельства административным органом не оспариваются и свидетельствуют о фактической невозможности Учреждения выполнить работы капитального характера (устройство вторых эвакуационных выходов) в сроки, указанные в предписании.

Отсутствие у МДОУ детский сад N 40 фактической возможности исполнить требования предписания от 17.04.2012 N 67/1/1-25 в установленные в нем сроки подтверждается также решением Арбитражного суда Ярославской области от 03.09.2012 по делу N А82-6197/2012, которым признано незаконным и отменено постановление от 17.04.2012 N 72 по делу об административном правонарушении в связи с недоказанностью административным органом вины Учреждения в нарушении требований пожарной безопасности.

Административным органом также не представлено доказательств наличия у Учреждения технической возможности исполнения требований, содержащихся в п.п. 1-22 оспариваемого предписания, а именно возможности оборудования дополнительных эвакуационных выходов в здании детского сада. В частности, доводы Учреждения о том, что реконструкция детского сада повлечет нарушение положений СанПиН 2.4.12660-10 (л.д. 4), а именно нарушение санитарно-эпидемиологических требований к естественному и искусственному освещению помещений, отоплению, водоснабжению и канализации Отделом надзорной деятельности не оспорены.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно учел представленное заявителем заключение муниципального учреждения Муниципальная пожарная охрана г. Ярославля, составленное по результатам экспертизы соответствия путей эвакуации в здании МДОУ детский сад N 40 (л.д. 131). Содержащиеся в нем выводы о соответствии количества выходов для эвакуации из групповых ячеек, расположенных на 1 и 2 этажах здания детского сада требованиям пожарной безопасности административным органом не опровергнуты.

В пункте 24 предписания указано, что Учреждением не представлены сведения (сертификаты пожарной безопасности), подтверждающие класс пожарной опасности материалов, применяемых для отделки пола (линолеум на ступенях лестничных клеток) на путях эвакуации в лестничной клетке. Из данного пункта неясно должен ли заявитель представить соответствующие сертификаты или заменить отделку пола, поэтому вывод суда первой инстанции о неопределенности исполнения указанного требования предписания является правильным.

Вывод суда первой инстанции о неисполнимости пункта 25 предписания, содержащего требование, предусмотренное пунктом 39 ППБ 01-03, утратившим силу с 15.05.2012, об обеспечении здания детского сада прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи правомерен, поскольку Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 утверждены Правила о противопожарном режиме в Российской Федерации, которыми не предусмотрена обязанность организации по обеспечению прямой телефонной связи с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов

В этой связи Учреждение не обязано соблюдать указанные требования пункта 39 ППБ 01-03.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Как следует из материалов дела, пункты 1-22, 24 оспариваемого предписания не соответствуют требованию исполнимости предписаний, вытекающему из положений пунктов 2, 8, 9 ст. 18 Закона N 294-ФЗ.

С учетом изложенного арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов 1-22, 24 предписания Отдела надзорной деятельности от 17.04.2012 N 67/1/1-25.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.10.2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.10.2012 по делу N А82-9716/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева