Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 января 2013 г. N 03АП-4949/12

г. Красноярск

10 января 2013 г.

Дело N А33-8780/2012

Резолютивная часть постановления объявлена "26" декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен "10" января 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Моисеевой Н.Н.,

при участии:

от заявителя: Глебовой Е.Ю., представителя по доверенности от 27.12.2011 N 01-6107, от 19.12.2012 N 01-6221,

от антимонопольного органа: Дударевой М.А., представителя по доверенности от 12.01.2012 N 23,

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Департамента транспорта администрации г. Красноярска - Кима И.В., представителя по доверенности от 12.07.2012; Веселкова С.Н., представителя по доверенности от 30.11.2012; Глинской Л.А., представителя по доверенности от 08.11.2012,

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора МП г. Красноярска "КПТП-7" - Полякова Д.С., представителя по доверенности от 13.09.2012,

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора МП г. Красноярска "КПАТП N 2" - Шелкова Ю.А., представителя по доверенности от 30.05.2012 N 62,

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора НП "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" - Турусиной С.В., представителя по доверенности от 15.08.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "20" сентября 2012 года по делу N А33-8780/2012, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

Администрация города Красноярска (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, ответчик, ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) о признании недействительными решения и предписания от 24.04.2012 по делу N 34-15-12.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент транспорта администрации города Красноярска, некоммерческое партнерство "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков", муниципальное предприятие г. Красноярска "КПАТП N 2", муниципальное предприятие г. Красноярска "КПАТП N 5", муниципальное предприятие г. Красноярска "КПАТП N 7".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 20 сентября 2012 года заявление администрации г. Красноярска удовлетворено, признаны недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 24.04.2012 по делу N 34-15-12.

Антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой (с учетом дополнений), в которой с решением от 20.09.2012 не согласен по следующим основаниям:

- выводы суда первой инстанции о том, что объединение администрацией маршрутов в лоты при решении местных вопросов, связанных с расходованием бюджета для муниципальных нужд, обусловлено различным пассажиропотоком и произведено в целях обеспечения бесперебойного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок, что антимонопольным органом не доказано ограничение, устранение, недопущение конкуренции между перевозчиками на стадии их участия в конкурсе являются необоснованными;

- включение нескольких маршрутов в состав одного лота способствует укрупнению лотов, что приводит к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок; ставит в неравное положение мелких и средних перевозчиков по сравнению с крупными перевозчиками и влечет за собой невозможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не обладающих достаточным количеством транспортных средств для обслуживания нескольких маршрутов, объединенных в один лот, направлено на ограничение конкуренции;

- суд не оценил результаты исследования (анкеты) по изучению эффективности и целесообразности формирования лотов конкурсов, в соответствии с которыми большинство участников опроса (19 из 21) высказались за формирование лота по принципу "один лот равен одному маршруту";

- в решении суда не отражены доводы некоммерческого партнерства "Красноярска ассоциация пассажирских перевозчиков" о невозможности участия мелких перевозчиков в конкурсе;

- утвержденных методик нормативного правового характера формирования лотов не существует, то есть отсутствует акт, позволяющий администрации формировать лоты без учета требований антимонопольного законодательства;

- требование о количестве единиц подвижного состава носит дискриминационный характер, создает дополнительные условия допуска на рынок пассажирских перевозок.

Некоммерческое партнерство "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" представило отзыв на апелляционную жалобу (с учетом дополнений), в котором просит апелляционную жалобу антимонопольного органа удовлетворить, указывает на то, что принцип формирования лотов, исходя из величины пассажиропотоков не может быть положен в основу формирования лотов из маршрутов, включенных в муниципальную программу пассажирских перевозок, поскольку низкий доход по указанным маршрутам с низким пассажиропотоком компенсируется субсидиями из местного бюджета; формирование лотов по принципу территориальности подтверждает, что лоты конкурсов формировались в целях максимального удобства при выпуске муниципальными предприятиями подвижного состава на маршруты, включенные в один лот; участие предпринимателя в конкурсе по лоту, состоящему из одного маршрута подтверждает вывод антимонопольного органа о том, что в целях равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства для участия в конкурсах по выполнению муниципальной программы пассажирских перевозок каждый лот должен состоять из одного маршрута; отсутствуют утвержденные методики нормативного правового характера формирования лотов; в решении суда первой инстанции не мотивирована взаимосвязь между формированием лотов из нескольких маршрутов и безопасностью дорожного движения. Некоммерческое партнерство "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" считает, что постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 13371/10 не может быть применено в настоящем споре.

Администрация г. Красноярска, департамент транспорта администрации г. Красноярска и муниципальное предприятие г. Красноярска "КПАТП N 2" представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых решение суда первой инстанции считают законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Муниципальное предприятие г. Красноярска "КПАТП N 5" в судебное заседание не направило своего представителя, о времени и месте его проведения извещено надлежащим образом путем направления определения и размещения информации на сайте Третьего арбитражного апелляционного суда http://www.3aas.arbitr.ru. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителя муниципального предприятия г. Красноярска "КПАТП N 5".

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 09 час. 45 мин. 26 декабря 2012 года. После перерыва судебное заседание продолжено.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес антимонопольного органа поступило письмо (исх. N 01-643-В от 01.11.2011 вх. N 20027 от 16.11.2011) депутата Красноярского городского Совета депутатов Глискова А.А. о направлении на рассмотрение обращения НП "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков", в котором сообщается о создании неравных условий конкуренции в сфере пассажирских перевозок автотранспортных предприятий разных форм собственности на территории города Красноярска.

Полагая, что администрация города Красноярска, утверждая конкурсную документацию "О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года", включила в один лот несколько маршрутов, что предполагало выбор только крупных организаций, а также требовало для участия в данном конкурсе от претендентов значительное количество транспортных единиц, материальных и других ресурсов, что в свою очередь является ограничением для потенциальных участников торгов, антимонопольным органом на основании приказа N 58 от 13.02.2012 года возбуждено дело N 34-15-12.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 24.04.2012 по делу N 34-15-12 администрация города Красноярска признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части принятия распоряжений от 29.08.2011 N 17-тр "О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года"; от 29.11.2011 N 25-тр "О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 2012 год", которыми утверждена конкурсная документация, предусматривающая включение нескольких маршрутов в состав одного лота (укрупнение лотов), что привело к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок в рамках вышеуказанных муниципальных программ, и соответственно, к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков.

На основании указанного решения, антимонопольным органом в отношении администрации города Красноярска выдано предписание от 24.04.2012 N 24-1512, в соответствии с которым:

- в срок до 01 июня 2012 года принять меры, направленные на отмену результатов конкурса, проведенного на основании распоряжения администрации города Красноярска от 29.11.2011 N 25-тр (за исключением результатов по лоту N 3 - маршрут N 38);

- в срок не позднее 01 июля провести новый конкурс на право заключения договоров на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков;

- формировать лоты конкурса с разбивкой по маршрутам муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков (один лот равен не более чем одному маршруту).

Администрация города Красноярска, считая указанные решение и предписание незаконными и нарушающими его права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил основания для отмены судебного акта.

Судом первой инстанции установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что оспариваемые решение и предписания вынесены антимонопольным органом в рамках предоставленных законом полномочий.

Признавая недействительными решение и предписание антимонопольного органа от 24.04.2012 по делу N 34-15-12, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что указанные решение и предписание не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа от 24.04.2012 по делу N 34-15-12 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части принятия распоряжений от 29.08.2011 N 17-тр "О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года"; от 29.11.2011 N 25-тр "О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 2012 год", которыми утверждена конкурсная документация, предусматривающая включение нескольких маршрутов в состав одного лота (укрупнение лотов), что привело к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок в рамках муниципальных программ, и соответственно, к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) антимонопольному органу необходимо доказать, что данные акты, действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу принимать акты, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (пункт 1). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (пункт 3).

Система отношений между потенциальными перевозчиками населения на городских маршрутах пассажирского транспорта и органами местного самоуправления, порядок оформления этих отношений устанавливаются нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Таким образом, действующее законодательство относит вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа к компетенции органов местного самоуправления и дает право названным органам принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, порядок и целесообразность их совершения; что не исключает необходимости действовать с соблюдением законодательства и возможности проверки действий органа на предмет соответствия закону.

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по следующим основаниям.

Постановлениями администрации г. Красноярска от 17.06.2011 N 228 и от 18.11.2011 N 535 "О критериях определения маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков для включения их в муниципальную программу пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске на II полугодие 2011 года и на 2012 год" установлено, что маршрутами с небольшой интенсивностью пассажиропотоков являются маршруты регулярных перевозок, по которым наполняемость транспортных средств, полученная по результатам сплошного изучения пассажиропотоков от исполнителя обследования, определенного администрацией города Красноярска, и (или) полученная по результатам автоматизированного подсчета количества перевезенных пассажиров, выполняемого муниципальным казенным учреждением города Красноярска "Красноярскгортранс" в соответствии с муниципальным заданием, не обеспечивает загрузку транспортных средств и коэффициент использования вместимости в среднем за рабочий день менее 0,28 и не менее 0,22 соответственно. Функции по определению маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков для включения в муниципальную программу пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске на II полугодие 2011 года и на 2012 год возложены на департамент транспорта администрации города.

Согласно пункту 20 решения Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2010 N 12-214 "О бюджете города на 2011 год и плановый период 2012 - 2013 годов" предоставляются субсидии организациям, выполняющим во втором полугодии 2011 года, 2012, 2013 годах перевозки пассажиров по городским маршрутам в соответствии с муниципальными программами пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, утверждаемыми правовыми актами администрации города Красноярска, в целях возмещения недополученных доходов, возникающих в результате небольшой интенсивности пассажиропотоков, в 2011 году в сумме 96950,96 тыс. рублей, в 2012 году в сумме 182532,00 тыс. рублей, в 2013 году в сумме 182532,00 тыс. рублей. Критерии определения небольшой интенсивности пассажиропотоков при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по городским маршрутам определяются правовыми актами администрации города Красноярска.

Принимая соответствующие нормативные правовые акты по вопросам местного значения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, орган местного самоуправления должен руководствоваться основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, установленными статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения": приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Суд так же учитывает, что никто из лиц, участвующих в деле, не оспаривал методику определения маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, перечень маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, протяжённость и пролегание маршрутов, их начальные и конечные точки, вместимость транспортных средств, определённую для каждого маршрута и количество транспортных средств, необходимых для обслуживания каждого маршрута.

Распоряжениями администрации от 29.08.2011 N 17-тр и от 29.11.2011 N 25-тр утверждены Положения о порядке проведения открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года и на 2012 год (далее - конкурс).

В Приложении N 3 к распоряжению от 29.08.2011 N 17-тр определены четыре лота конкурса:

лот N 1 конкурса включает в себя 6 маршрутов (13, 22, 61, 64, 69, 76), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 72 единиц;

лот N 2 конкурса включает в себя 11 маршрутов (10, 12, 18, 18с, 37, 40, 40а, 40с, 31, 54, 59), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 66 единиц;

лот N 3 конкурса включает в себя 1 маршрут (38), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 9 единиц;

лот N 4 конкурса включает в себя 8 маршрутов (4,11, 14, 25, 26, 35, 52, 87), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 66 единиц.

В приложении N 3 к распоряжению от 29.11.2011 N 25-тр определены четыре лота конкурса:

лот N 1 конкурса включает в себя 5 маршрутов (13, 22, 61, 69, 76), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 54 единиц;

лот N 2 конкурса включает в себя 12 маршрутов (10, 12, 18, 18с, 19, 37, 40, 40а, 40с, 31, 54, 59), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 88 единиц;

лот N 3 конкурса включает в себя 1 маршрут (38), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 9 единиц;

лот N 4 конкурса включает в себя 8 маршрутов (4, 11, 14, 25, 26, 35, 52, 87), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 69 единиц.

Из содержания вышеизложенных норм права следует, что распоряжения администрации от 29.08.2011 N 17-тр и от 29.11.2011 N 25-тр, которыми предусмотрено включение нескольких маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков в городе Красноярске в состав одного лота, основаны на конкретных нормах федерального закона (подпункт 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статья 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"), разрешивших данному органу принимать указанные акты, в том числе устанавливать лоты конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью.

Довод антимонопольного органа о том, что утвержденных методик нормативного правового характера формирования лотов не существует, то есть отсутствует акт, позволяющий администрации формировать лоты без учета требований антимонопольного законодательства, вывода о наличии федерального закона, разрешившего администрации принимать спорные акты, не изменяет.

Антимонопольный орган ссылается на то, что включение нескольких маршрутов в состав одного лота способствует укрупнению лотов, что приводит к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок; ставит в неравное положение мелких и средних перевозчиков по сравнению с крупными перевозчиками и влечет за собой невозможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не обладающих достаточным количеством транспортных средств для обслуживания нескольких маршрутов, объединенных в один лот, направлено на ограничение конкуренции.

Суд апелляционной инстанции считает доводы антимонопольного органа необоснованными, поскольку спорные акты администрации не приводят и (или) не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, исходя из следующего.

Как следует из пункта 7 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 17 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Перечень признаков ограничения конкуренции является открытым.

С учетом изложенных норм права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в условиях конкуренции на соответствующем рынке каждый хозяйствующий субъект в целях эффективного экономического развития, извлечения прибыли в результате осуществления им хозяйственной деятельности соперничает с другими хозяйствующими субъектами, то есть предлагает на рынке лучшие по качеству товары (работы, услуги), развивает и использует новые современные технологии, оборудование, транспортные средства (в том числе, соответствующее количество транспортных средств), что отвечает правам и законным интересам потребителей соответствующих товаров (работ, услуг). Указанные обстоятельства способствуют развитию экономических отношений и конкуренции на рынке, а не ограничивают ее. Поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурсом и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный, то объединение маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности и не влияет на развитие конкуренции.

Следовательно, отсутствие у какого-либо хозяйствующего субъекта необходимых условий для участия в определенном конкурсе не свидетельствует о том, что акты органов местного самоуправления, предусматривающие определенные требования для участников конкурса, определенные лоты конкурса в условиях экономического развития, ограничивают конкуренцию.

Наличие лотов, в которые включены несколько маршрутов, с указанием требуемого количества пассажирского транспорта общего пользования вызвано необходимостью обеспечить транспортными услугами всех жителей г. Красноярска. Указанные требования не носят персонифицированный характер, распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов, в связи с чем такие требования нельзя считать необоснованными, создающими препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. При этом, доказательств того, что объединение нескольких маршрутов в один лот ограничивают конкуренцию и являются препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, а также не связаны с обеспечением безопасности дорожного движения и качества оказываемых услуг по перевозке пассажиров, антимонопольным органом не представлено.

Доводы о том, что маршруты сформированы таким образом, что начальная точка их движения располагается рядом с одним из пассажирских авиатранспортных предприятий, по мнению суда, не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства при формировании лотов и может быть объяснено объективными экономическими причинами. Согласно представленным в материалы дела схемам, большинство пассажирских автобусных маршрутов начинается и/или заканчивается в тех районах города Красноярска, где имеется максимальная плотность жилой застройки и, соответственно, проживает максимальное количество населения - что соответствует здравому смыслу и интересам населения; такие районы сформировались в результате многолетней градостроительной деятельности в городе Красноярске; автотранспортные предприятия располагаются в разных районах города Красноярска, при этом каждое из них находится в той или иной близости от указанных районов. Географическая близость начала и/или окончания маршрутов безусловно является критерием для выбора предприятием лота для участия в конкурсе - как следствие такого расположения, однако указание данного факта как причины для объединения лотов является бездоказательным.

Доводы антимонопольного органа о том, что обеспечению конкуренции на рынке пассажирских перевозок с небольшой интенсивностью пассажиропотоков будет способствовать формирование лота по принципу "один лот равен одному маршруту", что подтверждается результатами исследования (анкетами) по изучению эффективности и целесообразности формирования лотов конкурсов, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 8 Закона Красноярского края от 09.12.2010 N 11-5424 "О транспортном обслуживании населения и некоторых вопросах обеспечения безопасности дорожного движения в Красноярском крае" уполномоченный орган устанавливает требования по количеству, категории, классу и вместимости транспортных средств на каждом маршруте регулярных перевозок исходя из пассажиропотока, пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры, экологических норм.

Установление количества, класса и вместимости транспортных средств является способом реализации администрацией полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, предусмотренных подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Реализуя указанные полномочия, администрацией принято постановление от 18.07.2011 N 283 об утверждении Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Красноярске, в котором установлены, в том числе предельное количество транспортных средств в часы пик и группы по вместимости транспортных средств категории М3, класс 1, а также распоряжения от 29.11.2010 N 22-тр, от 09.06.2011 N 9-тр, от 29.08.2011 N 16-тр "О муниципальной программе пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажирских потоков в г. Красноярске", в которых установлены количество и пассажировместимость автобусов по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажирских потоков в г. Красноярске.

Согласно сведениям о количестве и вместимости транспортных средств, содержащихся в Перечне хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам г. Красноярска (т. 2 л.д. 58-70), даже при формировании лотов по принципу "один лот равен одному маршруту" не все перевозчики города Красноярска смогут претендовать на каждый из маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков. То есть наличие (отсутствие) у хозяйствующего субъекта необходимых условий для участия в конкурсе является причиной возможности (невозможности) участия хозяйствующего субъекта в конкурсе, зависящей от самого хозяйствующего субъекта, и не обусловлено принятием администрацией соответствующего муниципального правового акта, в том числе устанавливающего лоты конкурса, объединяющие несколько маршрутов.

Дополнительно суд принимает во внимание пояснения представителей заявителя о том, что объединение лотов так же создаёт дополнительные гарантии того, что победителем конкурса будут обслуживаться все маршруты, вошедшие в лот, не зависимо от их экономических и технических характеристик, в то время как формирование лотов по принципу "один лот равен одному маршруту" не даёт такой гарантии - часть маршрутов могут оказаться не востребованными, либо брошенными в дальнейшем.

С учётом вышеприведенных норм отклоняется так же как необоснованный довод антимонопольного органа о том, что требование о количестве единиц подвижного состава в каждом лоте носит дискриминационный характер, создает дополнительные условия допуска на рынок пассажирских перевозок - поскольку указанное требование основано на положениях нормативных актов, не оспоренных и не отмененных.

Кроме того, антимонопольным органом не представлено доказательств того, что какой-либо из перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки в городе Красноярске, в результате принятия администраций спорных распоряжений, предусматривающих объединение нескольких маршрутов перевозки в один лот конкурса, прекратил осуществление хозяйственной деятельности по осуществлению пассажирских перевозок; был лишен возможности выбора оптимального и соответствующего имеющимся у него условиям осуществления перевозок маршрута. Хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов в целях получения возможности осуществления пассажирских перевозок на определенных маршрутах при наличии заинтересованности в этом имеют возможность объединения имеющихся у них финансовых и материальных ресурсов в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Спорные акты администрации такую возможность хозяйствующих субъектов на рынке пассажирских перевозок в городе Красноярске не ограничивают, то есть не ограничивают конкуренцию на данном рынке.

Довод о том, что объединение перевозчиков в целях соответствия требованию о количестве единиц подвижного состава не допускается нормативными актами, регулирующими порядок участия в конкурсе, судом не принимается - указанные акты не содержат запрета на привлечение подвижного состава на основании договоров аренды и иных, заключения договоров о совместной деятельности, объединений хозяйствующих субъектов и т.д. Довод о том, что объединение перевозчиков в целях соответствия требованию о количестве единиц подвижного состава не возможно, так как между собой указанные лица находятся в состоянии конкуренции, судом учитывается, однако он не свидетельствует о наличии нарушений антимонопольного законодательства в действиях заявителя.

Доводы некоммерческого партнерства "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" о том, что формирование лотов по принципу территориальности подтверждает, что лоты конкурсов формировались в целях максимального удобства при выпуске муниципальными предприятиями подвижного состава на маршруты, включенные в один лот; участие предпринимателя в конкурсе по лоту, состоящему из одного маршрута подтверждает вывод антимонопольного органа о том, что в целях равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства для участия в конкурсах по выполнению муниципальной программы пассажирских перевозок каждый лот должен состоять из одного маршрута, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку с учетом вышеизложенных выводов указанные обстоятельства не свидетельствуют об ограничении доступа к участию в конкурсе перевозчиков г. Красноярска, об ограничении администрацией конкуренции на рынке пассажирских перевозок г. Красноярска.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано, что распоряжения администрации от 29.08.2011 N 17-тр и от 29.11.2011 N 25-тр, которыми утверждена конкурсная документация, предусматривающая включение нескольких маршрутов в состав одного лота (укрупнение лотов), привели к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок в рамках муниципальных программ, и соответственно, к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков.

Поскольку распоряжения администрации вынесены в пределах предоставленных администрации полномочий в сфере обеспечения пассажирских перевозок с учетом индивидуальных особенностей пассажирских перевозок в муниципальном образовании, администрация вправе определять самостоятельно количество и содержание лотов, объединение нескольких маршрутов в один лот отвечает принципу обеспечения прав потребителей на гарантированное и бесперебойное осуществления перевозок по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, спорные акты администрации не ограничивают конкуренцию на рынке пассажирских перевозок в городе Красноярске, то основания для вывода о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствуют, а оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа от 24.04.2012 по делу N 34-15-12 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными.

С учетом изложенного, доводы антимонопольного органа и некоммерческого партнерства "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" о необоснованности выводов суда первой инстанции о том, что объединение администрацией маршрутов в лоты при решении местных вопросов, связанных с расходованием бюджета для муниципальных нужд, обусловлено различным пассажиропотоком и произведено в целях обеспечения бесперебойного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок; о том, что принцип формирования лотов, исходя из величины пассажиропотоков не может быть положен в основу формирования лотов из маршрутов, включенных в муниципальную программу пассажирских перевозок, поскольку низкий доход по указанным маршрутам с низким пассажиропотоком компенсируется субсидиями из местного бюджета; в решении суда первой инстанции не мотивирован взаимосвязь между формированием лотов из нескольких маршрутов и безопасностью дорожного движения, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку указанные обстоятельства не изменяют вывода суда об отсутствии нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы некоммерческого партнерства "Красноярская ассоциация пассажирских перевозчиков" о том, что постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 13371/10 не может быть применено в настоящем споре, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку судом первой инстанции применена правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по аналогичному делу в целях правильного, объективного и всестороннего рассмотрения настоящего дела.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от "20" сентября 2012 года по делу N А33-8780/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов О.А. Иванцова