Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. N 01АП-6509/12

31 января 2013 г.

А79-9127/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 28.09.2012

по делу N А79-9127/2012,

принятое судьей Михайловым А.Т.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 14.06.2012 по делу N 35/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

администрации города Чебоксары (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление) от 14.06.2012 по делу N 35/05-АМЗ-2012.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью "Правовая поддержка" (далее - Общество).

Решением от 28.09.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требование администрации.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление и администрация заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 28.09.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения администрации от 21.09.2007 N 3126-р индивидуальному предпринимателю Уткиной Марине Юрьевне в аренду был предоставлен земельный участок площадью 559 кв.м с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенный по адресу: г. Чебоксары, пр. М.Горького, для размещения и эксплуатации временной парковки для индивидуального автотранспорта на 22 машино-места сроком до 29.07.2010. Распоряжением от 30.08.2010 N 2752-р срок аренды был продлен до 01.07.2015.

23.10.2010 между Обществом и индивидуальным предпринимателем Уткиной Мариной Юрьевной заключен договор уступки права аренды данного земельного участка, в связи с чем Общество приобрело права и обязанности арендатора земельного участка.

29.11.2010 Общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на проектирование и строительство здания кафе на данном земельном участке.

В письме от 08.12.2010 N 4670/4584 администрация сообщила Обществу, что для принятия решения ему необходимо выполнить градостроительное обоснование размещения объекта и представить в Управление архитектуры и градостроительства для предварительного рассмотрения главным архитектором г. Чебоксары уточненную исполнительную топографическую съемку земельного участка, кадастровый паспорт земельного участка. После выполнения вышеуказанных требований и принятия решения Управлением архитектуры и градостроительства будут подготовлены соответствующие градостроительные документы.

09.03.2011 Общество обратилось в администрацию с просьбой утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенного по адресу: г. Чебоксары, пр. М. Горького, для размещения кафе на 60 посадочных мест с офисными помещениями.

Данное обращение администрация оставила без ответа.

18.05.2011 Общество представило в администрацию все необходимые документы, указанные в письме от 08.12.2010 N 4670/4584, в том числе оригиналы эскизного проекта здания были сданы в муниципальное унитарное предприятие "Градостроительство" для подготовки проекта распоряжения администрации об утверждении градостроительного плана земельного участка.

В дальнейшем на обращение Общества от 06.07.2011 (вх. N 3237) о возможности размещении здания кафе с офисными помещениями на спорном земельном участке администрация письмом от 16.08.2011 N 3237/1975 со ссылкой на статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации указала, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием.

В связи с тем, что администрацией не был решен вопрос о выдаче Обществу градостроительного плана земельного участка под размещение здания кафе на 60 посадочных мест с официальными помещениями, последнее обратилось в Управление с соответствующим заявлением.

По итогам рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела N 35/05-АМЗ-2012 Управление 14.06.2012 приняло решение, которым признало бездействие администрации, выраженное в непринятии мер по рассмотрению заявления Общества о подготовке и утверждению градостроительного плана, а также бездействие в части неутверждения градостроительного плана заявителю нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Администрации также выдано предписание от 14.06.2012, согласно которому ей предписано утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 21:01:010109:0104, расположенного по адресу: г. Чебоксары, пр. М. Горького, для размещения кафе на 60 посадочных мест с офисными помещениями.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как правомерно отметил суд первой инстанции, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями заявителя, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов местного самоуправления, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Оспариваемым решением антимонопольного органа заявителю в качестве нарушения вменяется нерассмотрение заявления Общества о выдаче градостроительного плана земельного участка и неутверждение градостроительного плана, что лишило Общество возможности подготовить проектную документацию для получения разрешения на строительство кафе.

Вместе с тем, как правильно установил суд, в рассматриваемом случае антимонопольный орган не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями (бездействием) администрации; не выявлял, каким хозяйствующим субъектам его действиями (бездействием) предоставлены преимущества по сравнению с Обществом, на каком товарном рынке совершено нарушение.

Из содержания решения Управления следует, что со стороны администрации имело место необоснованное препятствование осуществления Обществом его хозяйственной деятельности.

Вместе с тем в чем выразилось необоснованное препятствование указанному лицу осуществлению своей деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, каким образом действиями администрации нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести, антимонопольным органом не доказано, а судом в данном случае не установлено.

Как правильно указал суд, возможное нарушение заявителем положений действующего законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении заявителем положений Закона о защите конкуренции.

Квалифицировав действия администрации как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представил подтверждающие тому доказательства.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Общество вправе передать соответствующий спор на разрешение суда. Антимонопольный орган разрешать такого рода спор не уполномочен.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, установив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о недоказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На этом основании решение Управления от 14.06.2012 по делу N 35/05-АМЗ-2012 и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны несостоятельными в силу вышеизложенного.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 28.09.2012 по делу N А79-9127/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов