Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2013 г. N 11АП-16598/12

г. Самара

04 февраля 2013 г.

Дело N А49-3857/2012

Резолютивная часть постановления объявлена: 28 января 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 04 февраля 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Захаровой Е.И., Семушкина В.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Каримовой Ю.Я.,

с участием:

от закрытого акционерного общества "Пензенская горэлектросеть" - представителя Елисеевой С.Е. (доверенность от 21.06.2012),

от Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - не явился, извещен,

от Управления по имущественным и градостроительным отношениям администрации г.Пензы - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 2, дело по апелляционной жалобе Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 06 ноября 2012 года по делу N А49-3857/2012, судья Голованова Н.В.,

принятое по заявлению закрытого акционерного общества "Пензенская горэлектросеть", г.Пенза, (ОГРН 1025801354391),

к Средне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Саратов,

третье лицо: Управление по имущественным и градостроительным отношениям администрации г.Пензы, г.Пенза,

о признании недействительным предписания от 26 января 2012 года N 57-5113/97 в части,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Пензенская горэлектросеть" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным предписания Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик) от 26 января 2012 года N 57-5113/97 в части возложения на заявителя обязанности по установлению охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 06 ноября 2012 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Средне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, жалобу - удовлетворить.

Представитель закрытого акционерного общества "Пензенская горэлектросеть" в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Средне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору направило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции.

В судебное заседание представители Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Управления по имущественным и градостроительным отношениям администрации г.Пензы, не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства

По распоряжению Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 1627 от 22.12.2010 в период с 20.01.2011 по 15.02.2011 проведена плановая выездная проверка заявителя по вопросам выполнения и соблюдения организацией обязательных требований нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов (т.1 л.д.103-105).

В ходе проверки установлено нарушение со стороны заявителя обязательных требований нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов, в том числе, Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от24.02.2009 N 160.

Выявленные в ходе проверки 60 нарушений, отражены в акте проверки от 15.02.2011 N 21-С/82 (т.1 л.д.106-111).

15.02.2011 заявителю выдано предписание N 21-С/82, в котором установлены различные сроки устранения нарушений - от 16.02.2011 до 15.12.2011 (т.1 л.д.112-118).

С целью проверки выполнения обществом предписания от 15.02.2011 N 21-С заместителем руководителя управления Игнатьевым О.В. 16.01.2012 издано распоряжение N 41-Р о проведении в отношении общества внеплановой выездной проверки (т.1 л.д.119-120).

В соответствии с указанным распоряжением предметом проверки является выполнение обществом предписаний органов государственного контроля (надзора); срок проведения проверки 3 рабочих дня: с 25.01.2012 по 27.01.2012. Об указанном распоряжении общество было уведомлено 19.01.2012 в 10 час.30 мин., заверенная копия распоряжения вручена представителю общества 25.01.2012 (т.1 л.д.120 оборотная сторона).

На основании указанного распоряжения в период с 25.01.2012 по 26.01.2012 должностным лицом управления проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом предписаний органов государственного контроля (надзора).

В ходе проверки ответчиком установлено, что заявителем не выполнены пункты 4, 5 предписания N 21-С от 15.02.2011:

"П.4. Установить границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства (Срок устранения нарушения 15.12.2011);

П.5. Провести техническое освидетельствование энергообъектов комиссиями, сформированными согласно нормативным документам (Срок устранения нарушения 30.05.2011)".

Перечисленные нарушения зафиксированы управлением в акте проверки от 26.01.2012 N 57-5113/97 (т.1 л.д.121-122).

С актом проверки представитель общества ознакомлен, копия акта с приложениями вручена представителю общества, о чем имеются соответствующие записи в акте (т.1 л.д.121-122).

По результатам проведенной проверки ответчиком вынесено предписание N 57-5113/97 от 26.01.2012 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Указанным предписанием заявителю предписано в срок до 15.06.2012 принять меры по устранению выявленных нарушений. Вынесенное предписание получено представителем общества, о чем имеется отметка на предписании (т.1 л.д.123-124).

Заявитель, полагая, что пункт 1 предписания Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.01.2012 N 57-5113/97 противоречит закону и нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Судом первой инстанции приведены ссылки на материалы дела и нормативно-правовые акты, на основании которых удовлетворены заявленные требования.

Анализируя и оценивая представленные в материалы дела доказательства, судебная коллегия апелляционного суда приходит к следующему.

Ответчиком в подтверждение допущенных заявителем нарушений представлены акты проверки от 15.02.2011 N 21-С/82 (т.1, л.д.106-111), от 26.01.2012 N 57-5113/97 (т.1, л.д.121-122), акты технического освидетельствования электрооборудования (т.3 л.д.24-26), план обходов и осмотров ВЛ, находящихся в эксплуатации общества (т.3 л.д.27-29), график технического освидетельствования ТП, РП на 2011 год (т.3 л.д.30-31), договоры купли-продажи недвижимого имущества (т.3 л.д.32-42), договор N 25 о передаче муниципального имущества в аренду ЗАО "Пензенская горэлектросеть" от 11.02.2004 с приложениями (т.3 л.д.43-63).

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно положениям статьи 16 вышеназванного закона по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах; в акте проверки указываются, в том числе сведения о выявленных нарушениях обязательных требований.

Приказом Минприроды России от 28 апреля 2010 года N 131 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике).

Таким образом, Административный регламент устанавливает порядок взаимодействия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с юридическими лицами при исполнении государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике).

Из положений подпункта 7 пункта 49, подпункта 9 пункта 56 Административного регламента следует, что в акте проверки и в предписании об устранении выявленных нарушений указываются сведения об установленных фактах нарушений.

При исследовании текстов предписаний от 15.02.2011 N 21-С и от 26.01.2012 N 57-5113/97 судом установлено, что в оспариваемое в настоящем деле предписание (от 26.01.2012) включены нарушения, содержащиеся в предписании от 15.02.2011 (2 из 60); указанные нарушения идентичны по своему содержанию.

Пункт 1 предписания от 26.01.2012 N 57-5113/97 повторяет содержание пункта 4 предписания от 15.02.2011 N 21-С, а именно:

- в графе "конкретное описание (существо) выявленного нарушения" указано, что не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства;

- в графе "наименование НД и номер его пункта, требования которого нарушены (не соблюдены)" указаны Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160; п.5, 6;

в графе "предписываемые меры по устранению выявленного нарушения" указано на необходимость установить границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

Согласно положениям части 2 статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

В соответствии с вышеназванной нормой Земельного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон. Пунктом 2 данного постановления определено, что контроль и надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по техническому контролю и надзору в электроэнергетике.

Пунктом 5.3.1.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, определено, что вышеназванная Федеральная служба осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в том числе за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике.

Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, определяют порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в пределах охранных зон, обеспечивающие безопасное функционирование и эксплуатацию указанных объектов. В охранных зонах в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий. Границы охранных зон определяются в соответствии с настоящими Правилами (п. 1-3).

Пунктом 1 оспариваемого предписания обществу вменено нарушение требований пунктов 5 и 6 вышеназванных Правил.

Как следует из п.2 акта проверки от 15.02.2011 N 21-С/82, административным органом установлено, что предприятие осуществляет эксплуатацию электрических сетей 0,4-10кВ, находящихся на его балансе и арендуемых согласно договору N 25 от 11.02.2004 у Комитета по управлению имуществом г.Пензы:

- ВЛ - 6кВ -53,7 км;

- КЛ - 6кВ - 766 км;

- ВЛ - 0,4кВ -777 км;

- КЛ - 0,4кВ - 452,9 км;

- РП, ТП - 6/0,4кВ -583 шт.

В п.4 акта указано, что в нарушение п.5, 6 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160, не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

Согласно пункту 5 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон согласно приложению. При этом приложением к названным Правилам определены требования к границам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства только применительно к воздушным и кабельным линиям электропередачи различного напряжения.

Однако, из договора N 25 от 11.02.2004 о передаче муниципального имущества в аренду ЗАО "Пензенская горэлектросеть", акта приемки-передачи арендованного муниципального имущества от 11.02.2004 и приложений к акту (т.3 л.д.43-63) следует, что заявителю в аренду переданы следующие объекты электросетевого хозяйства: трансформаторные подстанции, распределительные пункты, кабельные линии электропередачи 6-10 кВ, кабельные линии электропередачи 0,4 кВ, воздушные линии электропередачи 6-10 кВ, воздушные линии электропередачи 0,4 кВ.

Таким образом, исходя из буквального содержания пункта 5 Правил, указание управлением в оспариваемом пункте предписания на то, что обществом не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства и об обязании общества по установлению охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства, является неправомерным, поскольку в арендном пользовании общества имеются объекты электросетевого хозяйства, на которые требования пункта 5 Правил в их взаимосвязи с приложением к Правилам не распространяется, а именно: трансформаторные подстанции, распределительные пункты. Содержащаяся в пункте 1 предписания формулировка "для всех объектов электросетевого хозяйства" является общей и не позволяет точно определить объекты.

Как следует из пункта 1 оспариваемого предписания, обществу также вменяется нарушение пункта 6 Правил, согласно которому границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании (далее - сетевая организация). Сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий технический контроль и надзор в электроэнергетике, с заявлением о согласовании границ охранной зоны в отношении отдельных объектов электросетевого хозяйства, которое должно быть рассмотрено в течение 15 дней с даты его поступления в соответствующий орган. После согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (орган кадастрового учета), с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества, на основании которого указанный федеральный орган исполнительной власти принимает решение о внесении в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведений о границах охранной зоны. Охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации от 09.06.2011 N 11882-ИМ/Д23 при внесении в ГКН сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных до вступления в силу Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" (до 17 марта 2009 г.), такие сведения должны вноситься в ГКН на основании Постановлений Совета Министров СССР от 11.09.1972 N 667 или от 26.03.1984 N 255 без согласования с Ростехнадзором. При внесении в ГКН сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных после вступления в силу Правил (после 17 марта 2009 г.), такие сведения должны вноситься в ГКН на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 после получения согласования от Ростехнадзора.

Как видно из представленных в материалы дела приложений к акту приемки-передачи арендованного муниципального имущества по договору аренды N 25 от 11.02.2004, объекты электросетевого хозяйства были введены в эксплуатацию задолго до даты заключения договора, в частности, начиная с 1940 года (т.3 л.д.43-63).

Исходя из изложенного, с учетом положений пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 09.06.2011 N 11882-ИМ/Д23, судом сделан правильный вывод, что у заявителя отсутствует обязанность по обращению в Ростехнадзор с заявлением о согласовании границ охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных до вступления в силу вышеназванных Правил.

Кроме того, из материалов дела следует, что в ходе проверки управлением достоверно не было установлено точное количество объектов электросетевого хозяйства общества, в отношении которых подлежат установлению охранные зоны, равно как и не был определен конкретный перечень объектов электросетевого хозяйства, в отношении которых подлежит применению в полном объеме установленная пунктом 6 Правил процедура согласования с Ростехнадзором границ охранных зон объектов электросетевого хозяйства. В дополнении к письменному отзыву на заявление ответчик указал, что представителем проверяемой организации был озвучен километраж каждого вида эксплуатируемых линий (т.3 л.д.23).

Между тем, количественный перечень объектов электросетевого хозяйства, передаваемых в аренду ЗАО "Пензенская горэлектросеть", указанный в приложении к договору N 25 от 11.02.2004 (т.3 л.д.63), не совпадает с количественными данными, указанными в пункте 2 акта проверки от 15.02.2011 N 21-С/82, что не отрицается ответчиком в дополнении к письменному отзыву на заявление (т.3 л.д.23).

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что наличие вышеуказанных противоречий в представленных ответчиком доказательствах не позволяет считать акт проверки от 15.02.2011 N 21-С/82 надлежащим доказательством нарушения заявителем обязательных требований в сфере электроэнергетики.

Согласно статье 21 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" в рамках осуществления полномочий, предусмотренных данным законом, федеральные органы исполнительной власти вправе направлять юридическим и физическим лицам обязательные для исполнения предписания о совершении действий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, в том числе об устранении их последствий.

Предписание об устранении выявленных управлением нарушений представляет собой акт должностного лица управления Ростехнадзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации. При этом оно должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по совершению лишь таких действий, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Согласно подпункту 8 пункта 47 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды России от 28.04.2010 N 131, при проведении проверки должностное лицо территориального органа Ростехнадзора не вправе принимать решения, совершать действия, не предусмотренные действующим законодательством.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства и пояснения сторон в их совокупности, суд сделал правильный вывод о том, что требование, содержащееся в пункте 1 оспариваемого предписания об установлении границ охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства является незаконным и противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", подпункту 8 пункта 47 Административного регламента, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность сетевой организации по установлению границ охранных зон для трансформаторных подстанций и распределительных пунктов, находящихся в арендном пользовании общества, и также являющихся объектами электросетевого хозяйства.

Кроме того, в отношении отдельных объектов электросетевого хозяйства, находящихся в арендном пользовании общества на основании договора N 33 аренды муниципального имущества от 01.09.2010 (т.2 л.д.110-146) охранные зоны установлены (т.2 л.д.7-16).

Исходя из изложенного, судом сделан правильный вывод о том, что доводы заявителя подтверждены материалами дела, предписание управления Ростехнадзора в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку возлагает на заявителя обязанности по установлению границ охранных зон для всех без исключения объектов электросетевого хозяйства.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 06 ноября 2012 года по делу N А49-3857/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

Е.И.Захарова В.С.Семушкин