Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона N 103575-5 "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального конституционного закона N 103575-5 "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов"

Досье на проект федерального закона

Необходимость в разработке и принятии проекта федерального конституционного закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" вызывается положениями Конституции Российской Федерации, а также Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Установление законодателем обязанности государства возмещать вред лицам, чьи права на судопроизводство в разумные сроки и (или) исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу судебного акта нарушены, является одной из действительных гарантий признания, соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, показателем развитости гражданского общества, его демократичности.

После ратификации Российской Федерацией в 1998 году названной Конвенции, содержащиеся в ней международно-правовые нормы, регулирующие признание, соблюдение и защиту прав человека и основных свобод, вошли составной частью в правовую систему Российской Федерации. Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет право каждого в случае спора о его гражданских правах и обязанностях на судебное разбирательство в разумный срок (пункт 1 статьи 6).

В силу части 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Полная исчерпанность внутригосударственных средств правовой защиты может наступить только тогда, когда суд будет наделен компетенцией рассматривать дела о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов.

Посредством принятия названного закона в Российской Федерации будет создано специальное внутригосударственное средство правовой защиты, что позволит более полно защитить права граждан Российской Федерации, существенно уменьшить количество их обращений в Европейский Суд по правам человека, а, следовательно, и количество дел в этом суде, возбуждаемых против Российской Федерации.

В случае принятия настоящего федерального конституционного закона, он будет выполнять превентивную функцию, направленную на предотвращение нарушений со стороны органов государства разумных сроков в сфере осуществления судопроизводства, исполнения вступивших в законную силу судебных актов.

В связи с изложенным, в предлагаемом законопроекте предусмотрены нормы, регулирующие порядок и условия реализации заинтересованными лицами права на возмещение государством вреда, причиненного нарушением разумных сроков судопроизводства или исполнением вступившего в законную силу судебного акта в срок, не отвечающий требованиям разумности.

Согласно правовым позициям, выработанным Европейским Судом по правам человека на основе толкования и применения статьи 6 Конвенции, исполнение судебного решения является одной из составляющих частей "судебного разбирательства". В связи с этим императивные положения Конвенции о соблюдении разумных сроков в полной мере относятся и к процедуре исполнения актов суда, вступивших в законную силу.

В законопроекте в качестве субъекта, по вине которого время исполнения вступившего в законную силу судебного акта превысило пределы разумности, назван орган государства. Понятие органа государства распространяется и на органы муниципальных образований. Эти органы также относятся к органам государства (не к органам государственной власти), поскольку являются частью публичной власти, легитимно действующей в Российской Федерации.

В предлагаемом законопроекте понятие право лица, в отношении которого ведется производство по уголовному делу, на судебное разбирательство в разумные сроки, охватывает и право этого лица на предварительное расследование в разумные сроки. С учетом этого, в законопроекте решается вопрос о распространении его норм на правоотношения, возникающие не только в рамках судебного производства по уголовному делу, но и на стадиях досудебного производства.

Этот вывод подтверждается следующим. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый задержанный или заключенный под стражу имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда (пункт 3 статьи 5); каждый при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела судом в разумный срок (пункт 1 статьи 6).

Исходя из смысла приведенных международных норм, а также системного анализа норм российского уголовно-процессуального права, реализация права лица, в отношении которого осуществляется уголовное преследование, на рассмотрение его дела по существу в суде в разумные сроки напрямую зависит от того, насколько скоро будет окончено в отношении этого лица предварительное расследование по уголовному делу и дело поступит в суд. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснил, что при исчислении указанных в пункте 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод сроков по уголовным делам судебное разбирательство охватывает как процедуру предварительного следствия, так и непосредственно процедуру судебного разбирательства (пункт 12 постановления).

Необходимо обратить внимание, что действие законопроекта распространяется не только на гражданское и уголовное судопроизводства, но и на все другие виды процессуальных производств, посредством которых осуществляется судебная власть в Российской Федерации.

С учетом правовых понятий, применяемых в рамках уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального законодательства, законодательства в сфере осуществления конституционного и административного судопроизводств, в наименовании законопроекта и его статьях применяется термин судопроизводство в качестве общеправового понятия.

В предлагаемом законопроекте дела о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов, отнесены к делам искового производства.

Это объясняется следующим. В рамках настоящего законопроекта подлежит защите субъективное право лица на рассмотрение его дела судом в разумные сроки, исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу акта суда, вынесенного по его делу. В порядке настоящего законопроекта в суде разрешается спор, связанный с возмещением вреда, причиненного лицу нарушением принадлежащего ему указанного субъективного права, и в этом споре государство и гражданин (организация) выступают в качестве равноправных субъектов. Правоотношения, подпадающие под действие настоящего законопроекта и связанные с возмещением вреда, не основаны на властном подчинении одного участника правоотношения другому. Применительно к рассматриваемой категории дел осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства не является первостепенной задачей суда. В данном случае основополагающее значение имеет разрешение судом спора, в рамках которого подлежит защите нарушенное субъективное право.

В основу настоящего законопроекта положен принцип ответственности государства за действия (бездействие) его органов, повлекшие нарушение разумных сроков в сфере осуществления судопроизводства и исполнения вступивших в законную силу судебных актов.

В законопроекте предусматривается обязанность заявителя доказать только материальный ущерб, причиненный нарушением разумных сроков, но не моральный вред. Тем самым в законопроекте получила закрепление тенденция в практике Европейского Суда по правам человека компенсировать моральный вред во всех случаях выявления фактов нарушения разумных сроков со стороны органов государства.

Принимая во внимание, что по настоящему законопроекту ответственность государства - Российской Федерации носит компенсационный характер в денежном выражении, то, исходя из системного толкования статей 1069, 1070, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерациии главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в законопроекте предусматривается, что интересы государства в суде должно представлять Министерство финансов Российской Федерации. Кроме того, исполнение судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации возложено на Министерство финансов Российской Федерации, что подтверждает целесообразность привлечения в судебное разбирательство по делу о возмещении вреда, причиненного нарушением разумных сроков, именно этого государственного органа, и в большей степени гарантирует исполнимость решений суда о присуждении денежных компенсаций за вред, причиненный нарушением разумных сроков. Законопроект наделяет Министерство финансов Российской Федерации полномочиями по получению необходимой информации о движении дела или исполнительного производства с момента их возбуждения и причинах нарушения установленных законом процессуальных сроков (статья 9). Предоставление Министерству финансов Российской Федерации таких полномочий будет способствовать более быстрому и объективному рассмотрению дел о возмещении вреда, причиненного нарушением права на разумные сроки.

Учитывая важность, сложность и экстраординарность дел о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов, в законопроекте предлагается отнести дела, вытекающие из таких правоотношений, к подсудности областных и равных им судов, а также Верховного Суда Российской Федерации.

Настоящий федеральный закон по своей юридической силе должен быть конституционным. В силу части 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

В представленном законопроекте решаются вопросы, возникающие в рамках конституционных институтов. Так, в основу законопроекта положен конституционный принцип ответственности государства за действия (бездействие) его органов (статья 53 Конституции Российской Федерации). При этом такая ответственность применяется в связи с нарушением права на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации). Законопроект относится к внутригосударственным средствам правовой защиты, с исчерпанностью которых можно обращаться в Европейский Суд по правам человека (часть 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации).

Принятие настоящего федерального конституционного закона вызывает необходимость включения в главу 59 Гражданского кодекса Российской Федерации нормы об ответственности государства за вред, причиненный в результате нарушения его органами разумных сроков судопроизводства и (или) разумных сроков исполнения судебных актов.

Поскольку правила о подведомственности и подсудности гражданских дел судам различных звеньев установлены Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, представляется необходимым внести в его 26 и 27 статьи, определяющие подсудность дел судам областного звена и Верховному Суду Российской Федерации, соответствующие изменения с учетом положений статьи 4 настоящего федерального конституционного закона.

Необходимо обратить внимание также на следующий момент. Предусмотренная настоящим федеральным конституционным законом (далее - Закон) категория дел подпадает под сферу действия пункта 1 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующего вопросы исполнения судебных актов по искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая особую значимость вводимой Законом категории дел, представляется целесообразным выделить ее в перечне дел, обозначенном в пункте 1 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внеся в данную бюджетную норму соответствующие изменения.

Кроме того, статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает трехмесячный срок исполнения судебных актов по искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации. Указанный срок исполнения судебных актов о возмещении вреда, причиненного нарушением права на разумные сроки, определенного в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, надлежит сократить, учитывая их важность. В связи с этим, предлагается внести изменения в пункт 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления двух месяцев для исполнения судебных актов по названной категории дел со дня поступления в Министерство финансов Российской Федерации исполнительных документов на исполнение.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих в связи с принятием проекта федерального конституционного закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов" признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию

В связи с принятием предлагаемого законопроекта необходимо:

внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального конституционного закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов"

Возмещение процессуальных издержек:

Исходные данные:

Количество ежегодно рассматриваемых дел 7000

Продолжительность судебного разбирательства 1 день

Лица, участвующие в деле, в расчете на год:

адвокат (75% от количества дел) 5250 ед.

переводчик (10% от количества дел) 700 ед.

Возмещение расходов на оплату услуг адвоката (1 день) 2165 руб.

Возмещение расходов на оплату услуг переводчика (1 день) 2100 руб.

Возмещение затрат заявителю, связанных с явкой к месту рассмотрения дела:

Возмещение заявителю транспортных расходов (проезд к месту рассмотрения дела и обратно) 8400 руб.

Возмещение заявителю суточных (1 день) 100 руб.

Расходы в расчете на год:

Участие адвоката (5250 ед. х 2165 руб.) = 11366,3 тыс. руб.

Участие переводчика (700 ед. х 2100 руб.) = 1470,0 тыс. руб.

Возмещение транспортных расходов заявителю (7000 дел х 8400 руб.) = 58800,0 тыс. руб.

Возмещение суточных заявителю (7000 дел х 100 руб.) = 700,0 тыс. руб.

Потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях на оплату процессуальных издержек в расчете на год: 72336,3 тыс. руб.

Возмещение вреда по рассматриваемым делам:

Исходные данные:

Количество дел (нарушение разумных сроков судопроизводства) 1274

Сумма взыскания по одному делу 127835,5 руб.

Сумма взыскания по 1274 делам 162862,4 тыс. руб.

Количество дел (неисполнение в разумные сроки судебных решений) 3822

Сумма взыскания по одному делу 109830,5 руб.

Сумма взыскания по 3822 делам 419772,2 тыс. руб.

Потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях на возмещение вреда в расчете на год: 582634,6 тыс. руб.

Итого дополнительная потребность бюджетных ассигнований: 654970,9 тыс. руб.

Пояснительная записка
к финансово-экономическому обоснованию проекта федерального конституционного закона "О возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов"

В соответствии с пунктом 4 статьи 5 законопроекта дела о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки, также права на исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу судебного акта, не может быть возбуждено по истечении шести месяцев со дня прекращения уголовного преследования, вступления в законную силу акта суда, а также по истечении шести месяцев со дня окончания исполнительного производства.

С учетом указанного требования законопроекта прогнозируемое количество дел о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки и права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов рассчитано с учетом данных судебной статистики за первое полугодие 2008 года по делам, рассмотренным судами общей юрисдикции в срок свыше 2-х лет, превышение которого следует признать недопустимым.

В срок свыше 2-х лет рассмотрено 6 958 гражданских дел и 1 642 уголовных дела, также в производстве судов свыше 2-х лет находятся 5 815 гражданских дел и 1 232 уголовных дела, а всего 15 647 дел.

Предполагается, что заявления о возмещении вреда могут поступить не более чем по 50% таких дел.

Для более точного определения количества обращений в суд по делам данной категории изучены материалы, представленные Министерством юстиции Российской Федерации о практике рассмотрения Европейским Судом по правам человека жалоб против Российской Федерации.

Ежегодное поступление жалоб из Российской Федерации сократилось с 21 008 в 2001 году до 10 890 в 2007 году. Из них только 65% жалоб признаются судом приемлемыми, или примерно 7 000 жалоб.

Из 7000 жалоб, поступивших в течение года и признанных приемлемыми, 5096 или 72% это жалобы на нарушение разумных сроков судопроизводства и длительное неисполнение судебных решений, в том числе 1 274 (25%) на нарушение разумных сроков судопроизводства, и 3 822 (75%) на неисполнение судебных решений.

Судебные издержки по делам данной категории рассчитаны с учетом их общего количества 7000, длительности судебного разбирательства не более одного дня, с оплатой заявителю транспортных расходов, с возмещением расходов на оплату услуг адвоката по 75% рассмотренных дел и возмещением услуг переводчика по 10% рассмотренных дел.

Потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях по возмещению судебных издержек на год составит 72336,3 тыс. руб.

Для определения предполагаемого размера возмещения вреда по делам данной категории проанализирована практика рассмотрения Европейским Судом по правам человека жалоб против Российской Федерации, поскольку статьей 14 законопроекта предусмотрено учитывать стандарты, выработанные на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По постановлениям суда взыскивается: за нарушение разумных сроков судопроизводства от 900 до 6200 евро, а за неисполнение судебных решений от 1 200 до 4 900 евро.

По 1 274 делам о нарушении разумных сроков судопроизводства сумма возмещения вреда в среднем составит 4 522 700 евро, или 162 862, 4 тыс. рублей и по 3 822 делам о неисполнение судебных решений - 11 657 100 евро, или 419 772,2 тыс. рублей, а всего 582 634,6 тыс. руб.

Потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях на возмещение судебных издержек и возмещение вреда в расчете на год составят 654 970,9 тыс. рублей.

Кроме того, предполагается за счет штатной численности районных судов увеличить в областных и равных им судах численность судей на одну единицу и численность секретарей судебного заседания на одну единицу, что не повлечет увеличения расходов бюджета.