Заключение на проект федерального закона N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (о наделении органов местного самоуправления полномочиями по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания в Российской Федерации и о порядке осуществления данными органами указанных полномочий ) (не действует)

Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 11 сентября 2008 г. N 3.1-18/6-2
на проект федерального закона N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Омской области

В Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Омской области.

Данным законопроектом предлагается наделение органов местного самоуправления - на неопределенный срок - полномочиями по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания в Российской Федерации. При этом, предусматривается сохранение указанных полномочий за соответствующими органами Федеральной миграционной службы в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых территориальные органы ФМС России имеются.

(В данной связи Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым обратить внимание на внутреннее логическое противоречие рассматриваемого законопроекта, где с одной стороны содержатся предложения о наделения функциями и полномочиями по осуществлению регистрационного учета исключительно органов местного самоуправления и о введении в связи с этим в Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" новой статьи 5.1., а с другой стороны статья 4 указанного Закона, посвященная указанию перечня органов, ответственных за осуществление регистрационного учета в настоящее время (т.е. и подразделений ФМС России, и органов местного самоуправления), сохраняется в почти неизменном виде).

В рассматриваемом законопроекте также предусматривается зафиксировать основные правила и порядок осуществления органами местного самоуправления поселений и городских округов передаваемых им функций и полномочий по осуществлению регистрационного учета граждан Российской Федерации, - для чего, в первую очередь, установить обязательность финансирования данных органов местного самоуправления за счет субвенций, подлежащих выделению из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете на очередной период, - а также определить компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации по координации деятельности, связанной с осуществлением данного регистрационного учета.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона является альтернативным законопроекту N 421317-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенному Государственным Советом Удмуртской Республики, и проекту федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенному Законодательным Собранием Вологодской области.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству обращает внимание на то, что причины появления указанных законодательных инициатив вызваны тем, что органы местного самоуправления, исполняющие в настоящее время - (в соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и принятыми согласно данному Закону Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечнем должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года N 713), - обязанности должностных лиц, ответственных за регистрацию российских граждан по месту их жительства и по месту пребывания, несут определенные материальные и финансовые затраты, связанные с первичным приемом от граждан заявлений и последующим их представлением в территориальные органы ФМС России, - однако механизм компенсации данных затрат федеральным законодательством уже в течение достаточно продолжительного времени четко не регламентирован. В связи с этим Комитет, - принимая во внимание то, что названные законопроекты направлены на устранение упомянутых недостатков в нормативном правовом регулировании указанных правоотношений, - относится к данным законодательным инициативам достаточно позитивно и полагает возможным отметить их актуальность и обоснованность.

Вместе с тем, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает целесообразным, чтобы исполнение государственной функции по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту их жительства и по месту пребывания находилось в исключительном ведении специально на то уполномоченного государственного органа - Федеральной миграционной службы России - без дополнительного возложения соответствующих прав и обязанностей на органы местного самоуправления, - что, очевидно, должно быть реализовано на основе изменений, которые необходимо внести в определенные законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (и, в первую очередь, в Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"). Совершенно ясно, что подобные изменения, в частности, потребуют создания дополнительных пунктов (постов) ФМС России в отдельных муниципальных образованиях или населенных пунктах таких образований, с обеспечением соответствующего финансирования их деятельности.

Длительная нерешенность указанного вопроса, по мнению Комитета, не только не обеспечивает эффективное осуществление регистрационного учета российских граждан на единообразной основе, - что может повлечь нарушение гарантированных действующей Конституцией Российской Федерации прав наших сограждан на выбор места пребывания и жительства в пределах территории страны, а также нарушение соответствующих государственных и общественных интересов, - но и вынужденно приводит к обоснованности постановки вопроса о передаче вышеупомянутых полномочий по регистрационному учету граждан России в ведение органов местного самоуправления, - тем более, что, исполняя в отдельных случаях такие полномочия, они, фактически, лишены возможности получения за это необходимых компенсаций из государственного бюджета.

В связи с этим Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству поддерживает скорейшую выработку и реализацию соответствующих законопроектных предложений, а также считает требуемым обратить внимание Правительства Российской Федерации и отдельных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на необходимость ускорения подготовки связанных с этим подзаконным нормативных правовых актов, где наряду с актами, регулирующими указанные отношения в перспективном плане, - (т.е. обеспечивающими организацию и осуществление регистрационного учета граждан России по месту жительства и по месту пребывания только силами специализированных подразделений Федеральной миграционной службы), - также оперативно предусмотреть механизмы обязательного возмещения затрат органов местного самоуправления на осуществление данного учета в текущий период.

Однако, изложенная позиция Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству означает, что все три вышеназванные альтернативные законодательные инициативы, - в том числе и рассматриваемый проект федерального закона N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Омской области, - в итоге не могут быть поддержаны и рекомендованы к принятию.

В связи с изложенным, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Омской области.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "11" сентября 2008 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин