Заключение на проект федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (об определении прав, обязанностей и основных критериев финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания в Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 11 сентября 2008 г. N 3.1-18/6-3
на проект федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Вологодской области

В Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Вологодской области.

В соответствии с данным законопроектом в местностях и населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ФМС России), предлагается передать полномочия Российской Федерации по осуществлению регистрационного учета граждан Российской Федерации (по месту их жительства и по месту их пребывания на территории Российской Федерации), - органам местного самоуправления городских округов и поселений, а на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, - органам местного самоуправления муниципальных районов.

При этом, для исполнения функций по осуществлению регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания законопроектом предлагается возложить на соответствующие органы государственной власти обязанность по передаче соответствующим органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений необходимых финансовых средств в порядке, установленном статьями 133 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в виде субвенций из средств образованного в рамках федерального бюджета Федерального фонда компенсаций, которые, согласно, законопроекту, должны предусматриваться в составе данного Фонда.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что представленный проект федерального закона является альтернативным законопроектам N 421317-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенному Государственным Советом Удмуртской Республики, и N 444072-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенному Законодательным Собранием Омской области.

При этом весьма примечательным аспектом рассматриваемого законопроекта N 60316-5, - по сравнению с иными, альтернативными ему законодательными инициативами, - является предусмотренное в нем прекращение осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений регистрационного учета граждан прекращается в случае создания на соответствующей межселенной территории, территории поселения или городского округа, в сельском населенном пункте, не являющимся муниципальным образованием, территориального органа ФМС России (с 1-го числа месяца, следующего за месяцем создания территориального органа Федеральной миграционной службы).

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым подчеркнуть то обстоятельство, что причины появления указанных законодательных инициатив вызваны тем, что органы местного самоуправления, исполняющие в настоящее время - (в соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и принятыми согласно данному Закону Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечнем должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года N 713), - обязанности должностных лиц, ответственных за регистрацию российских граждан по месту их жительства и по месту пребывания, несут определенные материальные и финансовые затраты, связанные с первичным приемом от граждан заявлений и последующим их представлением в территориальные органы ФМС России, - однако механизм компенсации данных затрат федеральным законодательством уже в течение достаточно продолжительного времени четко не регламентируется. В связи с этим Комитет достаточно позитивно оценивает представленные альтернативные законопроекты, поскольку они направлены на устранение упомянутых недостатков в нормативном правовом регулировании указанных правоотношений.

Вместе с тем, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству не может согласиться с концепциями данных законопроектов, поскольку считает целесообразным, чтобы исполнение государственной функции по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту их жительства и по месту пребывания находилось в исключительном ведении специально на то уполномоченного государственного органа - Федеральной миграционной службы России - без дополнительного возложения соответствующих прав и обязанностей на органы местного самоуправления, - что, очевидно, должно быть реализовано на основе изменений, которые необходимо внести в определенные законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (и, в первую очередь, в Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"). Совершенно ясно, что подобные изменения, в частности, потребуют создания дополнительных пунктов (постов) ФМС России в отдельных муниципальных образованиях или населенных пунктах таких образований, с обеспечением соответствующего финансирования их деятельности.

Длительная нерешенность указанного вопроса, по мнению Комитета, не только не обеспечивает эффективное осуществление регистрационного учета российских граждан на единообразной основе, - что может повлечь нарушение гарантированных действующей Конституцией Российской Федерации прав наших сограждан на выбор места пребывания и жительства в пределах территории страны, а также нарушение соответствующих государственных и общественных интересов, - но и вынужденно приводит к обоснованности постановки вопроса о передаче вышеупомянутых полномочий по регистрационному учету граждан России в ведение органов местного самоуправления, - тем более, что, исполняя в отдельных случаях такие полномочия, они, фактически, лишены возможности получения за это необходимых компенсаций из государственного бюджета.

В связи с этим Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству поддерживает скорейшую выработку и реализацию соответствующих законопроектных предложений, а также считает требуемым обратить внимание Правительства Российской Федерации и отдельных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на необходимость ускорения подготовки связанных с этим подзаконным нормативных правовых актов, где наряду с актами, регулирующими указанные отношения в перспективном плане, - (т.е. обеспечивающими организацию и осуществление регистрационного учета граждан России по месту жительства и по месту пребывания только силами специализированных подразделений Федеральной миграционной службы), - также оперативно предусмотреть механизмы обязательного возмещения затрат органов местного самоуправления на осуществление данного учета в текущий период.

Однако, изложенная позиция Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству означает, что все три вышеназванные альтернативные законодательные инициативы, - в том числе и рассматриваемый проект федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Вологодской области, - в итоге не могут быть поддержаны и рекомендованы к принятию.

В связи с изложенным, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 60316-5 "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Вологодской области.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "11" сентября 2008 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин