Пояснительная записка к проекту федерального закона N 105369-5 "О противодействии коррупции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О противодействии коррупции"

Досье на проект федерального закона

В Российской Федерации в основном сформированы правовая и организационная основы противодействия коррупции. Значительный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.

Российская Федерация в целом выполнила свои международные обязательства, предусмотренные Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, за отдельным исключением.

За последнее время значительно активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.

Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не достигнуто. Многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, не реализованы, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали. Предпринимаемые органами прокуратуры Российской Федерации, органами федеральной службы безопасности и органами внутренних дел Российской Федерации усилия не способны устранить главные причины коррупции, так как основные факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной и культурной сферах.

Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В целях совершенствования системы мер противодействия коррупции необходимо принятие комплекса взаимоувязанных законодательных актов.

Проект федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - проект), являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию как социально-юридическое явление, коррупционное правонарушение как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и противодействие коррупции как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В проекте коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, и указания на сущностный признак коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.

Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.

Высказываемое в ходе подготовки проекта предложение об указании в определении коррупции конкретных преступлений и административных правонарушений не может быть реализовано, так как, в частности, в соответствии со статьей 1 Уголовного кодекса Российской Федерации уголовно-правовое значение имеют лишь те положения, которые отражены в Уголовном кодексе.

Содержащееся в проекте определение коррупции согласуется с определением коррупции в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 год).

В проекте закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;

возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

Большое внимание в проекте уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Эти направления включают в себя, в частности:

совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;

сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-разыскных мероприятий;

введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

В проекте установлено, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.

Для исполнения решений указанных органов могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в установленном порядке, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа.

Таким образом, в проекте заложены правовые основы для возможного формирования координирующего органа по противодействию коррупции. Но в то же время не определены ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий. Решение этих вопросов отнесено на усмотрение Президента Российской Федерации.

В проекте также указано, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность по борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенной органов Российской Федерации и других правоохранительных органов и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Меры противодействия коррупции, касающиеся дисциплинарной, административной и иной ответственности физических и юридических лиц, полномочий органов государственной власти Российской Федерации, участвующих в предупреждении коррупции и борьбе с ней, статуса судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Банка России, порядка прохождения гражданами соответствующих видов государственной службы, контроля за сделками и финансовыми операциями государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы в прошлом, и членов их семей, подлежат урегулированию в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации, федеральных законах "О статусе судей в Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О воинской обязанности и военной службе", "О федеральной службе безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и в других законодательных актах.

В целях придания системности законодательному регулированию противодействия коррупции проект необходимо принимать в пакете с проектами федеральных законов "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", которыми предлагается внести изменения в соответствующие законодательные акты Российской Федерации.

Система мер противодействия коррупции, предусмотренная проектом, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы "невыгодности" коррупционного поведения.

Такие меры включают, в частности:

установление обязанности каждого из государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи и наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность представленных сведений;

установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данное положение также распространяется на служащих Банка России;

закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-разыскных возможностей;

введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения в проекте устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.

В развитие этого общего требования в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается внести соответствующие изменения.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О противодействии коррупции"

Принятие федерального закона "О противодействии коррупции" потребует принятия следующих актов федерального законодательства:

1. Федеральный конституционный закон "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

2. Федеральный закон "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации".

3. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", которым внести изменения в:

1. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции";

2. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации";

3. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации";

4. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности";

5. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности";

6. Уголовный кодекс Российской Федерации;

7. часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации;

8. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации";

9. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах";

10. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";

11. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";

12. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации";

13. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

15. Трудовой кодекс Российской Федерации;

16. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

17. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

4. Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", которым внести изменения в:

1. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации";

2. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";

3. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации";

4. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации";

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

6. Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации";

7. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

8. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

5. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определяющие порядок представления государственными служащими сведений об имуществе, принадлежащем им и членам их семей, а также порядок проверки этих сведений.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О противодействии коррупции"

Принятие федерального закона "О противодействии коррупции" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.