Заключение на проект федерального закона N 52133-5 "Устав о дисциплине работников морского транспорта" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
по проекту федерального закона N 52133-5 "Устав о дисциплине работников морского транспорта", внесенному Правительством Российской Федерации

Проект федерального закона N 52133-5 "Устав о дисциплине работников морского транспорта" рассмотрен Комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике.

Рассматриваемый проект федерального закона устанавливает особенности правового регулирования дисциплины работников морского транспорта, дополнительные виды поощрений за труд и дисциплинарных взысканий помимо тех, что предусмотрены Трудовым кодексом Российской Федерации (ТК РФ). Как отмечается в пояснительной записке, необходимость разработки и принятия рассматриваемого законопроекта определяется статьями 192, 193 и 330 Трудового кодекса Российской Федерации, а также статьями 57 и 67 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ).

В соответствии с действующей редакцией статьи 330 ТК РФ дисциплина работников, труд которых связан с движением транспортных средств, регулируется Трудовым кодексом Российской Федерации и положениями (уставами) о дисциплине, устанавливаемыми федеральными законами. До принятия соответствующих законов согласно статье 423 ТК РФ действуют уставы и положения, утвержденные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В настоящее время трудовые отношения работников морского транспорта регламентируются Трудовым кодексом Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, Уставом о дисциплине работников морского транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2000 г. N 395.

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по труду и социальной политике высказывает ряд следующих замечаний и предложений в части, относящейся к компетенции Комитета:

1. Пункт 1 части 1 статьи 4 законопроекта предусматривает применение к работникам морского транспорта, деятельность которых связана с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, дисциплинарного взыскания в виде "предупреждения о неполном служебном соответствии", при этом данное дисциплинарное взыскание может быть применено в случае повторного совершения дисциплинарного проступка после наложения на работника дисциплинарного взыскания в виде замечания, выговора (ч. 1 ст. 5 законопроекта). Поскольку под термином "предупреждение о неполном служебном соответствии" понимается неполное соответствие работника квалификационным требованиям по занимаемой им должности или выполняемой работе, а к работникам морского транспорта, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, применяются повышенные квалификационные требования, возможность применения к этой категории работников указанного вида дисциплинарных взысканий нуждается в дополнительном обосновании. В противном случае может сложиться ситуация, когда фактически будет узаконена возможность выполнения функций по обеспечению безопасности мореплавания и движения судов лицами, не способными должным образом выполнять эти функции вследствие их неполного служебного соответствия.

В действующем российском законодательстве термин "неполное служебное соответствие" применяется в нормативных актах, регулирующих служебные отношения, таких, к примеру, как Федеральный закон "О статусе военнослужащих", Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации", Указ Президента РФ "О правоохранительной службе в органах по контролю наркотических средств и психотропных веществ" и т.д.

Работники морского транспорта состоят с работодателями в трудовых отношениях, применительно к ним не вполне корректно было бы использовать термин "неполное служебное соответствие". В этом случае редакционно более удачной представляется, например, формулировка "неполное соответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации", опирающаяся на устоявшуюся терминологию ТК РФ (п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).

2. Пункт 2 части 1 статьи 4 рассматриваемого законопроекта предусматривает применение к работникам морского транспорта нового вида дисциплинарного взыскания - "освобождение от исполнения трудовых обязанностей, непосредственно связанных с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, на срок до одного года".

Порядок применения данного вида дисциплинарного взыскания устанавливает часть 4 статьи 6 законопроекта:

- работник морского транспорта может быть переведен с его согласия на другую работу, не связанную непосредственно с безопасностью мореплавания и движения судов, соответствующую его квалификации и не противопоказанную по состоянию здоровья;

- по истечении срока применения дисциплинарного взыскания работник должен сдать квалификационный экзамен для оценки профессионального уровня, предъявляемого для замещения должности, непосредственно связанной с безопасностью мореплавания;

- в случае, если работник 2 раза подряд не сдал этот квалификационный экзамен либо отказался от его сдачи, он переводится с его согласия на другую работу, не связанную непосредственно с безопасностью мореплавания и движения судов, соответствующую его квалификации и не противопоказанную по состоянию здоровья;

- в случае невозможности перевести работника на другую работу или его отказа от перевода на другую работу трудовой договор с ним может быть расторгнут на основании пункта 14 статьи 81 ТК РФ.

Из положений статей 4 и 6 проекта федерального закона N 52133-5 следует, что дисциплинарное взыскание в виде "освобождения от исполнения трудовых обязанностей" сводится, по сути, к отстранению работника от работы и последующему переводу работника с его согласия на другую работу на срок до 1 года. Таким образом, законопроект определенным образом связывает применение дисциплинарного взыскания работодателем или уполномоченным им лицом с получением согласия работника. Это противоречит праву работодателя привлекать работников за неисполнение их трудовых обязанностей к дисциплинарной ответственности (ст.ст. 22, 192 ТК РФ), не зависящему от согласия работника на применение к нему дисциплинарного взыскания. Такая юридическая конструкция не соответствует природе дисциплинарного взыскания как средства принуждения работника к соблюдению им трудовой дисциплины. Есть определенные сомнения в том, что она сможет обеспечить на практике адекватное регулирование реальных общественных отношений. В связи с этим необходимо отметить, что правовая природа предлагаемого законопроектом нового вида дисциплинарного взыскания нуждается в прояснении.

В соответствии с положениями статьи 86 ТК РФ работодатель в ряде случаев обязан отстранить от работы (не допускать к работе) работника, например, появившегося на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда, и т.д. В частности, случаи такого отстранения могут быть предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 86 ТК РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "статьи 86 ТК РФ" следует читать "статьи 76 ТК РФ"

В соответствии с той же статьей Трудового кодекса РФ, работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе. В период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных ТК РФ или иными федеральными законами.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможном использовании в рассматриваемом законопроекте юридической конструкции, закрепленной в статье 86 ТК РФ "Отстранение от работы". Поскольку фактически отстранение работника морского транспорта от работы, связанной с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, обусловлено сомнением в наличии достаточной квалификации у работника, ему необходимо предоставить право подтвердить соответствие имеющейся у него квалификации занимаемой должности или выполняемой работе. В случае подтверждения такого соответствия обстоятельства, послужившие основанием для отстранения от работы, признаются устраненными, работник может приступить к выполнению прежней работы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "статье 86 ТК РФ" следует читать "статье 76 ТК РФ"

Кроме того, пункт 14 статьи 81 ТК РФ, на основании которого предполагается увольнять работника, не давшего согласия на перевод на другую работу либо в случае невозможности такого перевода, носит отсылочный характер и не закрепляет конкретного основания увольнения, что безусловно затруднит применение данного положения на практике.

Также необходимо отметить, что из наложения дисциплинарного взыскания в виде "освобождения от исполнения трудовых обязанностей" в соответствии со статьями 4 и 6 законопроекта фактически вытекает лишение работника на срок до 1 года права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Лишение конкретного лица занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может быть осуществлено лишь приговором суда. Предоставление работодателю такого рода полномочий не представляется правомерным.

В Комитет по труду и социальной политике поступили отзывы на рассматриваемый законопроект из Федерации Независимых Профсоюзов России (вх. N 65209-5 от 28.05.2008 г.) и Федерации профсоюзов работников морского транспорта (вх. N 59506-5 от 15.05.2008 г.).

В отзыве ФНПР высказывается мнение, что дисциплинарное взыскание в виде освобождения от исполнения трудовых обязанностей, реализуемое посредством перевода на другую работу с согласия работника, содержит признаки принудительного труда. По мнению ФНПР, очевидно, что в случае применения к работнику данного вида дисциплинарного взыскания согласие работника на перевод на другую работу не является его свободным выбором. Законодательное закрепление дисциплинарного взыскания в виде принуждения работника к переводу на другую работу на срок до 1 года нарушает положения частей 1 и 2 статьи 37, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16.12.1966 г., статьи 1 Конвенции МОТ N 105 об упразднении принудительного труда, статьи 4 Трудового кодекса РФ и т.д.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Международного пакта следует читать как "19.12.1966 г."

В отзыве ФНПР отмечается, что законопроект, "...предлагая включить в предмет регулирования трудового законодательства правоотношения по лишению работника права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (регулируемые, главным образом, уголовным законодательством), наделяет предусматриваемое им "освобождение от исполнения трудовых обязанностей" существенными признаками уголовного наказания, на что указывает сопоставление законопроекта с нормами Уголовного кодекса РФ...Установление предлагаемого законопроектом под видом дисциплинарного взыскания "освобождения от исполнения трудовых обязанностей", по существу, представляющего собой уголовное наказание, недопустимо, поскольку в правовом демократическом государстве не могут приниматься законы, приравнивающие в каком-либо отношении дисциплинарные проступки к преступлениям".

Как отмечается в письме Федерации профсоюзов работников морского транспорта, положения о применении дисциплинарного взыскания в виде "освобождения от исполнения трудовых обязанностей" (п. 2 ч. 1 ст. 4 законопроекта) и расторжение трудового договора с работником на основании пункта 14 статьи 81 ТК РФ в случае невозможности перевести его на другую работу (абз. 4 ч. 4 ст. 6 законопроекта) "находятся в противоречии с провозглашенным Трудовым кодексом Российской Федерации запретом на принудительный труд (ст. 4) и предписанием о допустимости наложения только одного дисциплинарного взыскания за один дисциплинарный проступок (ч. 5 ст. 193). Эти разногласия нашли закрепление в протоколе N 27 согласительного совещания в Минтрансе России от 25.05.2007".

Учитывая важность вопросов, поднятых в отзывах ФНПР и Федерации профсоюзов работников морского транспорта, необходимо существенно доработать проект федерального закона N 52133-5 в части, касающейся видов дисциплинарных взысканий, порядка их применения и дополнительных оснований расторжения трудовых договоров с работниками морского транспорта с учетом высказанных в отзывах замечаний.

3. В соответствии с пунктом 3 статьи 57 Кодекса торгового мореплавания РФ уставы о дисциплине утверждаются Правительством Российской Федерации. В то же время статья 330 Трудового кодекса РФ устанавливает иное: дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируется нормами ТК РФ и положениями (уставами) о дисциплине, устанавливаемыми федеральными законами. Необходимо устранить данную правовую коллизию, например, путем внесения и одновременного с законопроектом N 52133-5 рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона, приводящего пункт 3 статьи 57 Кодекса торгового мореплавания в соответствие с нормами статьи 330 Трудового кодекса РФ.

4. В соответствии со статьей 1 законопроекта дисциплина работников морского транспорта "состоит в исполнении ими своих трудовых обязанностей, соблюдении правил и норм, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, в том числе настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективными договорами, соглашениями, правилами внутреннего трудового распорядка, а также иными локальными нормативными актами и трудовыми договорами". Однако статья 5 ТК РФ не относит трудовой договор (т.е. соглашение между конкретным работником и конкретным работодателем) к нормативным источникам трудового права. В этой связи более удачной представляется действующая формулировка, содержащаяся в ч. 1 "Общие положения" Устава о дисциплине работников морского транспорта, в которой говорится о дисциплине работников морского транспорта, как, в частности, выполнении этими работниками распоряжений руководителей, отданных в пределах их компетенции, а также обязанностей, установленных трудовым договором.

Применительно к определению термина "дисциплина" не представляется излишней и имеющаяся в действующей редакции ч. 1 "Общие положения" Устава о дисциплине работников морского транспорта конкретизация, что речь идет о соблюдении этими работниками правил и норм, установленных международными договорами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами РФ, применяемыми на морском транспорте, а не международными договорами РФ вообще, как это следует из формулировки, предлагаемой законопроектом.

5. Обращает на себя внимание изменение круга лиц, на которых предполагается распространить действие Устава о дисциплине работников морского транспорта, по сравнению с ныне действующим Уставом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 г. N 395.

Так, сейчас действие Устава о дисциплине работников морского транспорта распространяется на членов экипажей морских судов всех типов независимо от формы собственности, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации и занятых в торговом мореплавании, за исключением членов экипажей судов рыбопромыслового флота, а также на других работников морского транспорта, включенных в перечень, утверждаемый Министерством транспорта Российской Федерации с учетом мнения соответствующих профессиональных союзов (п. 2 ч. 1 "Общие положения" Устава). При этом под торговым мореплаванием в статье 2 КТМ РФ понимается деятельность, связанная с использованием судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа; рыболовства; разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр; лоцманской и ледокольной проводки; поисковых, спасательных и буксирных операций; подъема затонувшего в море имущества; гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ; санитарного, карантинного и другого контроля; защиты и сохранения морской среды; проведения морских научных исследований; учебных, спортивных и культурных целей; иных целей.

В соответствии с частью 2 статьи 1 законопроекта действие Устава о дисциплине работников морского транспорта предлагается распространить на членов экипажей судов морского транспорта, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, и иных работников морского транспорта, деятельность которых непосредственного связана с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, за исключением членов экипажей судов рыбопромыслового флота и судов обеспечения Военно-Морского Флота. Перечень работ, профессий и должностей, непосредственно связанных с обеспечением безопасности мореплавания и движения судов, утверждается Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

При этом в пояснительной записке говорится, что "действие закона распространяется на членов экипажей судов морского транспорта, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, и иных работников морского транспорта, деятельность которых непосредственно связана с мореплаванием", что не в полной мере соответствует содержанию части 2 статьи 1 законопроекта.

Сужение круга лиц, подпадающих под действие предлагаемой законопроектом редакции Устава о дисциплине работников морского транспорта, в целом соответствует положениям Трудового кодекса РФ, в частности, нормам Главы 51 "Особенности регулирования труда работников транспорта". Однако необходимо отметить, что Кодекс торгового мореплавания РФ является основополагающим отраслевым нормативным актом в сфере правового регулирования мореплавания, следовательно, использование закрепленной в нем терминологии представляется в данном случае существенным и целесообразным во избежание разночтений и трудностей в правоприменительной практике.

В связи с этим возникает необходимость более точно и однозначно описать в законопроекте круг лиц, на которых будет распространяться действие Устава о дисциплине работников морского транспорта, используя понятийный аппарат и терминологию КТМ РФ.

6. Рассматриваемый законопроект отмечает определенная терминологическая пестрота: так, например, в преамбуле законопроекта говорится о гарантии "сохранности имущества, предотвращения ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, защиты и сохранения окружающей среды", в пункте 6 части 1 статьи 2 речь идет о предотвращении "угрозы жизни и здоровья людей, нанесении вреда окружающей среде и имуществу физических и юридических лиц", а в части 2 и пункте 2 части 3 статьи 5 - о совершении дисциплинарного проступка, повлекшего за собой "угрозу жизни и здоровью людей, сохранности грузов или загрязнения окружающей среды". Законопроект использует термин "должностные обязанности", в то время как ТК РФ оперирует понятием "трудовые обязанности" (ст.ст. 2, 6, 21, 22, 61 и т.д. ТК РФ).

В связи с этим представляется целесообразным унифицировать терминологию, применяемую в законопроекте, согласовать ее с терминологией, установленной в ТК РФ и КТМ РФ.

7. Представляется целесообразным отказаться от носящей декларативный характер преамбулы, предлагаемой законопроектом.

При условии существенной доработки с учетом изложенных замечаний и предложений Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике поддерживает концепцию проекта федерального закона N 52133-5 "Устав о дисциплине работников морского транспорта".