Заключение на проект федерального закона N 48137-5 "О внесении изменений в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (в части передачи, в том числе на договорной основе, собственных полномочий, включая бюджетные полномочия, органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва
по проекту федерального закона N 48137-5 "О внесении изменений в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации", внесенному Московской областной Думой

Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 48137-5 "О внесении изменений в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации", внесенный Московской областной Думой.

Статьей 1 законопроекта предлагается внести изменение в статью 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), дополнив ее положением, устанавливающим, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов вправе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и на договорной основе, для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, установленными указанным Федеральным законом, в интересах населения поселений, муниципальных районов, городских округов.

Аргументируется данное предложение тем, что в условиях, когда во многих муниципальных образованиях недостаточно квалифицированных кадров, в том числе в области бюджетных правоотношений, предлагаемая законопроектом возможность осуществления органами местного самоуправления взаимодействия с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволит обеспечить качественную реализацию органами местного самоуправления собственных, в том числе бюджетных, полномочий.

Однако вопрос об оказании органами государственной власти субъектов Российской Федерации помощи органам местного самоуправления в реализации их полномочий, в том числе и бюджетных, в достаточной степени урегулирован федеральным законодательством.

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Согласно подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 указанного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления.

Вместе с тем, разделение полномочий между уровнями публичной власти направлено на решение органами власти соответствующего уровня законодательно установленных вопросов в пределах их компетенции. Это положение подтверждено, в частности, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П и от 15 января 1998 г. N 3-П. Так, пунктом 2 постановляющей части решения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П признана не соответствующей Конституции Российской Федерации передача органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования самостоятельно.

В целях решения поставленной в законопроекте проблемы могут применяться нормы статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми предусмотрено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Статьей 2 законопроекта предлагается дополнить статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) положением, в соответствии с которым органы местного самоуправления вправе на договорной основе осуществлять взаимодействие с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях эффективного исполнения органами местного самоуправления полномочий по формированию и (или) исполнению местного бюджета.

Однако следует учитывать, что в соответствии со статьями 12 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Согласно статье 31 Кодекса органы местного самоуправления обязаны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Аналогичные положения закреплены статьями 1, 14, 15, 16 и 52 Федерального закона N 131-ФЗ, а также статьей 1 Федерального закона N 184-ФЗ.

Исключительные случаи возможного ограничения бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления и, как следствие, временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления установлены статьей 75 Федерального закона N 131-ФЗ и главой 19.1 Кодекса. В этих случаях осуществляется введение временной финансовой администрации в целях восстановления платежеспособности муниципального образования.

Следует также иметь в виду, что ряд положений, предусматривающих взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений, уже содержатся в Кодексе. Так, в соответствии со статьей 8 Кодекса к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Также в соответствии со статьей 215.1 Кодекса по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов муниципальных образований могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, пунктом 4 статьи 9 Кодекса и абзацем вторым части 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ установлена возможность осуществления отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района. Это право может быть использовано финансовыми органами поселений в случае недостаточности кадровых и материальных ресурсов.

На основании вышеизложенного Комитет по вопросам местного самоуправления не поддерживает данный законопроект.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко