Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2013 г. N 08АП-11142/12

город Омск

12 февраля 2013 г.

Дело N А46-29975/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 февраля 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: Черемновой И.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11142/2012) Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области на определение Арбитражного суда Омской области от 21.11.2012 по делу N А46-29975/2012 (судья Голобородько Н.А.)

по заявлению Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области в Калачинском районе (ОГРН 1055504019768, ИНН 5503088113)

к обществу с ограниченной ответственностью "Агрокомплекс Ударный" (ОГРН 1045521000436, ИНН 5512005339)

при участии в деле в качестве третьего лица: Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области

о привлечении к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области - Лавринова Екатерина Викторовна (удостоверение, по доверенности б/н от 29.11.2012 сроком действия на 1 год);

от Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области в Калачинском районе - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Агрокомплекс Ударный" - Малышев Алексей Валерьевич (паспорт, по доверенности б/н от 01.01.2013 сроком действия до 31.12.2013 включительно).

установил:

Территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области в Калачинском районе (далее - Территориальный отдел) обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Агрокомплекс Ударный" (далее - ООО "Агрокомплекс Ударный", Общество) к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) на основании протокола об административном правонарушении N 2493/вп от 22.10.2012.

Определением Арбитражного суда Омской области от 21.11.2012 по делу N А46-29975/2012 производство по заявлению Территориального отдела о привлечении ООО "Агрокомплекс Ударный" к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ прекращено. Протокол об административном правонарушении N 2493/вп от 22.10.2012 и приложенные к нему документы возвращены Территориальному отделу.

Судебный акт мотивирован тем, что к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не отнесена функция по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов, в связи с чем является ненадлежащей квалификация вмененного Обществу правонарушения по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ. Указанные обстоятельства послужили основанием для прекращения производства по данному делу.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (далее - Управление) обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило определение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что к полномочиям Роспотребнадзора отнесена функция по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов. Административный регламент Роспотребнадзора устанавливает административную ответственность за неисполнение предписания административного органа по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Однако часть 15 статьи 19.5 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к части 1 статьи 19.5 КоАП РФ в части неисполнения требований технических регламентов.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание проведено в отсутствие Территориального отдела надлежащим образом извещенного о времени и месте слушания по делу.

От ООО "Агрокомплекс Ударный" поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

Представитель Управления поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе, просил определение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ООО "Агрокомплекс Ударный" поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить определение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая определение суда первой инстанции законным и обоснованным.

31.01.2013 в судебном заседании объявлялся перерыв до 07.02.2013 до 10 час. 00 мин.

Информация об объявлении перерыва размещалась на официальном сайте Восьмого арбитражного апелляционного суда www.8aas.arbitr.ru.

В судебном заседании, возобновленном после перерыва, участвовали те же представители.

От Управления поступили возражения на отзыв, которые приобщены к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, после перерыва поддержали ранее высказанную позицию.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, возражения на отзыв, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области в Калачинском районе на основании распоряжения от 15.05.2012 N 1271/вп было проведено эпидемиологическое расследование в отношении ООО "Агрокомплекс Ударный" на молочном заводе, расположенном по адресу: Омская область, Горьковский район, р.п.Горьковское, улица Ленина, 71.

По результатам проверки организации было выдано предписание N 1271/вп/3 от 09.06.2012 об устранении выявленных нарушений обязательный требований (всего 20 пунктов).

На основании распоряжения от 24.08.2012 N 2493/вп Территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области была проведена выездная внеплановая проверка ООО "Агрокомплекс Ударный" выполнения предписания N 1271/вп/3 от 09.06.2012.

В ходе проверки было установлено, что в указанные в предписании сроки ООО "Агрокомплекс Ударный" не выполнены пункты 3, 5, 14, 17 предписания, что отражено в акте проверки N 2493/вп от 15.10.2012. Так, в частности, было установлено (пункт 17), что не осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" маркировка продукции: осуществляется выпуск продукта кефирного "Славянский" м.д.ж. 3,2%, вырабатываемого по ТУ 9222-009-49942742-03, на лицевой стороне потребительской упаковки которого указан вид продукта "Кефир" м.д.ж.3,2% "Агрокомплекс Ударный".

По данному факту 22.10.2012 заместителем начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Омской области в Калачинском районе Фирсановой Л.В. в отношении ООО "Агрокомплекс Ударный" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании данного протокола заявитель обратился в Арбитражный суд Омской области с требованием о привлечении ООО "Агрокомплекс Ударный" к административной ответственности на основании части 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

21.11.2012 Арбитражным судом Омской области вынесено определение, которое обжаловано Управлением в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность вынесенного судебного акта суд апелляционной инстанции считает, что он подлежит отмене.

Как следует из части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

В силу части 15 статьи 19.5 КоАП РФ, невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Таким образом, в части 1 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность наступает за невыполнение предписания органа, осуществляющего государственный надзор.

В части 15 статьи 19.5 КоАП РФ также ответственность наступает за невыполнение предписания. Однако указано, что такая ответственность наступает за предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции. То есть в данной части конкретизированы условия: предписание выдается за невыполнение требований технических регламентов.

При таких обстоятельствах, часть 15 статьи 19.5 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к части 1 статьи 19.5 КоАП РФ в части неисполнения лицом требований технических регламентов.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, сделал вывод о том, что допущенное правонарушение следует квалифицировать по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, поскольку к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не отнесена функция по государственному контролю.

Суд апелляционной инстанции считает, что данный вывод суда является неправильным исходя из следующего.

Разграничение части 1 и части 15 статьи 19.5 КоАП РФ происходит не по органам, которые полномочны выдавать предписание, а по сути вопроса, изложенного в предписании, в частности, по наличию не соблюдения лицом требований технических регламентов. В последнем случае и следует квалифицировать правонарушение именно по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ (специальной), а не по части 1 этой же статьи, которая является общей и предусматривает ответственность просто за невыполнение требований, указанных в предписании.

Также суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарно-эпидемиологические требования - обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (далее - санитарные правила), а в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами.

В силу статьи 2 Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" объектами технического регулирования являются:

1. молоко и молочная продукция, в том числе продукты детского питания на молочной основе, выпущенные в обращение на территории Российской Федерации;

2) процессы производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и молочной продукции.

В силу части 2 статьи 27 Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", оценка соответствия молока и продуктов его переработки, а также процессов их производства, связанных с установленными настоящим Федеральным законом обязательными требованиями к этим продуктам, осуществляется в форме государственного контроля (надзора) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, в сфере ветеринарии.

Таким образом, из указанного выше следует, что Техническим регламентом функция по государственному контролю за молочную продукцию, в том числе, возложена на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Федерального закона осуществляется в отношении: процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и продуктов его переработки, предназначенных для употребления в пищу (на стадии приемки, ввода в эксплуатацию объектов производства, периодической проверки выполнения изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) требований настоящего Федерального закона и программы мероприятий по предотвращению причинения вреда), - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей (пункт 2 статьи 28 Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию").

Суд апелляционной инстанции полагает, что данным техническим регламентом обязанность государственного контроля отнесена именно на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

В соответствии с информационным письмом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 21 апреля 2009 года N 01/5286-9-32 "О направлении Рекомендаций по применению технических регламентов", государственный контроль (надзор) за соблюдением требований ТР на молочную продукцию (статья 28) изготовителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя, продавцом) осуществляется должностными лицами Роспотребнадзора в отношении:

1. процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и продуктов его переработки, предназначенных для употребления в пишу: на стадии приемки, ввода в эксплуатацию объектов производства молочной продукции; при проведении плановых и внеплановых проверок; при осуществлении контроля выполнения программы мероприятий по предотвращению причинения вреда.

2 молока и продуктов его переработки на стадии их обращения в случае признания достоверности информации о несоответствии этих продуктов требованиям ТР на молочную продукцию на стадии их производства.

2.3. Государственный контроль (надзор) за соответствием масложировой продукции, процессов ее производства, хранения и перевозки требованиям ТР на масложировую продукцию проводится на стадии обращения такой продукции, выдавать предписание о разработке изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, оказывать содействие в ее реализации и осуществлять контроль за ее выполнением (статья 39).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транспорте, в целях охраны здоровья населения и среды обитания, а также федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.

Таким образом, передача специальным законом службе функций по контролю за исполнением технического регламента, в частности за молочную продукцию, соответствует их задачам по обеспечению функций по контролю за санитарно-эпидемиологическим надзором и государственным надзором в области защиты прав потребителей.

Также суд ссылается на Административный Регламент, утвержденный Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764.

Действительно, в силу пункта 70 названного Регламента предусмотрено, что в предписании об устранении выявленных нарушений должно быть указано предупреждение лица, в отношении которого выдаётся предписание, об административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, по факту невыполнения в установленный срок предписания об устранении нарушений обязательных требований.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия (бездействия) Общества следует квалифицировать по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Однако суд апелляционной инстанции отмечает, что Административный Регламент в данной части противоречит Федеральному закону N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" (который вменяет в обязанность Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей функцию по государственному контролю за соблюдением технических регламентов), то есть нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Более того, в силу части 19 статьи 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ составляются должностными лицами органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Довод Общества о том, что фактически контроль осуществлялся за соблюдением правил продажи, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Как следует из части 1 статьи 1 Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", настоящий Федеральный закон устанавливает:

1) объекты технического регулирования, перечень и описание которых содержит настоящий Федеральный закон;

2) требования к безопасности объектов технического регулирования;

3) правила идентификации объектов технического регулирования для целей применения настоящего Федерального закона;

4) правила и формы оценки соответствия и подтверждения соответствия объектов технического регулирования требованиям настоящего Федерального закона;

5) требования к терминологии, упаковке, маркировке молока и молочной продукции, включая требования к информации о наименовании, составе и потребительских свойствах, предоставляемой потребителям на упаковке этих продуктов и в сопроводительных документах.

В силу пункта 30 статьи 4 Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", кефир - кисломолочный продукт, произведенный путем смешанного (молочнокислого и спиртового) брожения с использованием закваски, приготовленной на кефирных грибках, без добавления чистых культур молочнокислых микроорганизмов и дрожжей.

В статье 36 указанного закона установлены требования к маркировке молока и продуктов его переработки.

Так силу части 14 статьи 36, не допускается применение понятий кисломолочных продуктов, установленных настоящим Федеральным законом, при маркировке наименований молокосодержащих и сквашенных продуктов, в наименованиях которых понятие "молокосодержащий" или понятие "сквашенный" должно быть заменено понятиями, характеризующими технологию производства таких продуктов, например "кефирный", "кефирный термизированный", "йогуртный", "йогуртный термизированный". При указании наименования кисломолочного продукта, произведенного в соответствии с технологией производства кефира с использованием закваски, приготовленной на чистых культурах молочнокислых микроорганизмов и дрожжей, в маркировке этого продукта должны использоваться слова "кефирный продукт" в виде словосочетания, нанесенного одинаковым шрифтом.

Таким образом, указание на лицевой стороне потребительской упаковки вида продукта "Кефир" является прямым нарушением требований технического регламента.

На вопрос суда апелляционной инстанции, представитель ООО "Агрокомплекс Ударный" пояснил, что цветная копия флексоформы с указанием вида продукта "Кефирный продукт", имеющаяся в материалах дела, была представлена в суд первой инстанции и является доказательством, подтверждающим устранение нарушения, выявленного при проведении проверки. Факт указания на упаковке наименование "Кефир" Общество не отрицает.

Поскольку неправильное указание на одной из сторон упаковки вида молочной продукции (вместо "кефирный продукт" указано "кефир") является фактическим нарушением Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", следовательно, бездействия Общества по устранению нарушений указанных в предписании подпадают под состав части 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Доводы Общества, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу об истечении срока давности привлечения к административной ответственности, о повторности привлечения Общества к административной ответственности за неисполнение одного и того же предписания, судом апелляционной инстанции не рассматриваются, поскольку такие доводы подлежат оценке судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу.

Из содержания части 1 статьи 27 АПК РФ следует, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из абзаца 4 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 15 статьи 19.5 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

Следовательно, данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании пункта 2 части 4 статьи 272 АПК РФ апелляционный суд по результатам рассмотрения жалобы на определение суда первой инстанции может отменить обжалуемое определение и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 268 АПК РФ апелляционный суд рассматривает дело повторно по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам.

Как разъяснено в пункте 36 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде апелляционной инстанции", на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине, в том числе, прекращения производства по делу.

При таких обстоятельствах, апелляционная инстанция не может рассмотреть дело по существу, если оно не рассматривалось по существу судом первой инстанции.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу и направить вопрос на рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Учитывая изложенное, обжалуемое определение подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ. Дело подлежит передаче на рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии пунктом 2 части 4 статьи 272 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271, пунктом 2 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области удовлетворить.

Определение Арбитражного суда Омской области от 21.11.2012 по делу N А46-29975/2012 о прекращении производства по делу отменить. Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Омской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение месяца со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко