Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2013 г. N 17АП-15311/12

г. Пермь

12 февраля 2013 г.

Дело N А50-17027/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Ясиковой Е.Ю., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя (общество с ограниченной ответственностью "Циркус Максимус") (ОГРН 1025900519028, ИНН 5902132639): Масленникова Е.А., доверенность от 30.01.2013, паспорт;

от заинтересованного лица (Департамент градостроительства и архитектуры администрации г.Перми): Карасев С.А., доверенность от 01.02.2013, паспорт; Анисимова А.В., доверенность от 27.12.2012, удостоверение;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Департамента градостроительства и архитектуры администрации г.Перми

на решение Арбитражного суда Пермского края от 30 ноября 2012 года

по делу N А50-17027/2012,

принятое судьей Трефиловой Е.М.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Циркус Максимус"

к Департаменту градостроительства и архитектуры администрации г.Перми

о признании незаконными действий,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Циркус Максимус" (далее - ООО "Циркус Максимус", общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с требованиями о признании незаконными действий Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - Департамент), выразившихся в отказе ООО "Циркус Максимус" в согласовании размещения рекламных конструкций в г. Перми по адресам: ул. Революции: ул. Островского - бульвар Гагарина; Комсомольский проспект (Октябрьская площадь); ул. Ленина: проспект Комсомольский - ул. Горького; ул. Попова: ул. Луначарского - ул. Монастырская; Камский мост; ул. Уральской: Северная дамба; Шоссе Космонавтов: ул. Мильчакова - улица Карпинского, изложенном в письме от 25.05.2012 N СЭД-22-01-32.2-28 (с учетом уточнения требований в соответствии со ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, т. 3, л.д. 1).

Решением арбитражного суда от 30.11.2012 (резолютивная часть решения объявлена 28.11.2012) требования удовлетворены, обжалуемые действия Департамента признаны незаконными и на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем согласования размещения рекламных конструкций по вышеуказанным адресам.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заинтересованное лицо обжаловало решение суда в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы об отсутствии совокупности оснований для признания действий незаконными, поскольку решение об отказе в согласовании размещения рекламных конструкций принято уполномоченным органом, отказ содержит мотивированное обоснование с учетом установленного режима использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми, существующей застройки и перспективного развития территории, что соответствует требованиям Федерального закона "О рекламе". Выводы Департамента о размещении рекламных конструкций в заявленном виде и на указанных местах с нарушением требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации соответствуют позиции, изложенной в письме Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края. Указание суда на отсутствие в материалах дела документов в виде исследований, опросов, оценок и заключений специалистов Департамент считает необоснованным, поскольку непосредственно в отказе содержится заключение специалиста в области архитектуры, градостроительства.

Общество с доводами апелляционной жалобы не согласно по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу и дополнительных письменных пояснениях. Решение суда заявитель считает правомерным, не подлежащим отмене.

В заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

В соответствии со ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 04.02.2013 объявлен перерыв до 07.02.2013 до 17 час. 00 мин. После перерыва судебное заседание продолжено в назначенное время, в том же составе суда, при явке тех же представителей сторон (за исключением представителя Департамента Карасева С. А.).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "Циркус Максимус" 26.04.2012 обратилось в Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми с заявлением о согласовании на новый срок существующих рекламных конструкций панель-кронштейнов, размещенных на опорах наружного освещения, расположенных в г. Перми, в том числе по адресам: ул. Революции: улица Островского - бульвар Гагарина; Комсомольскому проспекту (Октябрьская площадь); ул. Ленина: проспект Комсомольский - улица Горького; ул. Попова: улица Луначарского - улица Монастырская; Камский мост; ул. Уральской: Северная дамба; Шоссе Космонавтов: улица Мильчакова - улица Карпинского (т.1 л.д.17-18).

По результатам рассмотрения обращения принято решение об отказе обществу в согласовании размещения рекламных конструкций по вышеуказанным адресам, изложенное в письме Департамента от 25.05.2012 N СЭД-22-01-32.2-28 (т.1 л.д. 12-16).

Полагая, что отказ в согласовании является незаконным, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При рассмотрении дела арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о наличии совокупности оснований для признания незаконными обжалуемых действий и удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив изложенные в жалобе и отзыве на жалобу доводы, заслушав участвующих в судебном заседании представителей сторон, при рассмотрении дела пришел к следующим выводам.

Исходя из положения ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5-7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции (ч. 9 ст. 19 Закона о рекламе).

Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа (п. 26.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В развитие вышеуказанных положений закона решением Пермской городской Думы от 27.01.2009 N 11 утверждено Положение о порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Перми (далее - Положение).

В соответствии с Положением установка рекламных конструкций независимо от мест установки осуществляется на основании разрешения на установку рекламной конструкции выданного в порядке, установленном настоящим Положением и оформленным в соответствии с приложением N 1 к Положению (пункт 3.1.1).

Размещение рекламной конструкции на земельном участке, здании либо ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, либо на земельном участке, собственность на который не разграничена, осуществляется по инициативе физических либо юридических лиц (далее - заявитель). Для этого заявитель обращается в Уполномоченный орган администрации города Перми с заявлением на установку рекламной конструкции, к которому прилагаются установленные согласно установленному перечню.

В силу п. 3.8.4 Положения заявление на установку рекламной конструкции направляется на согласование в уполномоченный за создание благоприятной эстетической среды функциональный орган администрации города Перми на предмет соответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города Перми.

Функциональным органом администрации города Перми, осуществляющим функции органа местного самоуправления города Перми в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории города, является Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми. Положение о Департаменте утверждено решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 N 193 (далее - Положение о Департаменте).

Согласно подп. 2.2.2 Положения о Департаменте одной из основных задач Департамента является организация мероприятий по реализации Генерального плана города Перми, Правил землепользования и застройки города Перми, документации по планировке территории, осуществление взаимодействия с физическими лицами и организациями при реализации на территории города Перми норм градостроительного и земельного законодательства.

В целях реализации на территории города Перми норм градостроительного законодательства Департамент в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами готовит заключения о соответствии рекламных конструкций архитектурному облику сложившейся застройки (п. 3.2.1.9 Положения о Департаменте).

Таким образом, полномочия по оценке соответствия рекламных конструкций внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города возложены непосредственно на Департамент.

Согласно ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, исключительно по приведенным в данной статье основаниям. Одним из таких оснований является нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (подп. 4 ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе).

Отказ в согласовании обществу разрешения на размещение рекламной конструкции Департамент мотивировал тем, что рекламные конструкции в испрашиваемых местах нарушают внешний архитектурный облик сложившейся застройки на данной территории города Перми, что соответствует подп. 4 п. 15 ст. 19 Закона о рекламе.

В письме Департамента от 25.05.2012 приведено следующее обоснование отказа от согласования размещения рекламных конструкций.

Рекламные конструкции по ул. Революции на участке от ул. Островского до бульвара Гагарина, находятся на одной из центральных улиц города, которая участвует в формировании видовых панорам современной застройки, просматриваемых со средней дамбы; размещение рекламы в виде панель-кронштейнов на опорах освещения, расположенных на данной территории, создает дополнительный визуальный шум, что приводит к нарушению внешнего архитектурного облика и благоприятной эстетической среды, формирующей имидж города Перми. В отношении рекламных конструкций, предполагаемых для размещений на Октябрьской площади указано, что пространственно-композиционное решение данной территории города не предполагает размещение мелких элементов, несоразмерных окружающему пространству крупномасштабной застройки с соответствующими метроритмическими характеристиками. Установка рекламных конструкций в виде панель-кронштейнов дробит архитектуру фасада здания главного корпуса Пермского национального исследовательского политехнического университета, являющегося памятником архитектуры, тем самым нарушается целостность восприятия здания советского периода. Рекламные конструкции по улице Ленина на участке от проспекта Комсомольский до улицы Горького, размещены на одной из центральных улиц города. В соответствии с постановлением Правительства Пермского края от 15.06.2007 N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее - Постановление N 119-п) ул. Ленина находится в границах историко-культурно-природной территории "Губернская Пермь", в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности - "Проспект Ленина" (застройка середины XX века) (СР-3). На данной территории запрещается нарушение благоприятных условий визуального восприятия объектов наследия, их комплексов и ценного природного ландшафта. Также в границах участка проспект Комсомольский - ул. Горького располагается "охранная зона объектов наследия в пределах внутриквартальных пространств".

Указанные панель-кронштейны нарушают целостную систему архитектурных форм, при этом искажаются пропорции и ритмические характеристики памятников архитектуры ("Усадьба купчихи М.Т. Кисилевой. Главный дом" - ул. Ленина, 27, Пермский губернский детский приют - ул. Ленина, 56, Церковь Рождества Богородицы - ул. Ленина, 48, Банк Волжско-Камский коммерческий - ул. Ленина, 32, Доходно-деловой дом купца Л.Г. Каменского - ул. Ленина, 25 и др.), выраженные в спокойных, прямоугольных формах, сдержанном, но разнообразном декоративном оформлении, гармоничности и тонком художественном вкусе, присущих русской усадебной архитектуре 19 века.

Рекламные конструкции по ул. Попова на участке от ул. Монастырская до ул. Луначарского, расположены на территории, представляющей собой транспортную ось, визуально фокусируемую в пространстве города, которая является "въездными воротами в город" - "Ворота Прикамья". Пространственно-композиционное решение данной территории не предполагает размещение мелких элементов, несоразмерных окружающему пространству крупномасштабной современной застройки.

В судебном заседании первой инстанции Департаментом уточнено, что отказывая Обществу в согласовании размещения рекламных конструкций на данном участке уполномоченный орган ошибочно указал участок от улицы Монастырская до улицы Петропавловская, тогда как в действительности отказ в согласовании относится к рекламным конструкциям, размещенным на участке от улицы Монастырская до улицы Луначарского.

Относительно размещения рекламных конструкций на Камском мосту указано, что данная территория является зоной с высоким пейзажным потенциалом (с Камского моста открывается панорама города Перми), в связи с чем панель-кронштейны, размещенные в настоящее время на опорах освещения, установленных на противоположной от ОАО "Порт Пермь" стороне моста, нарушают визуальное восприятие панорамы левого берега реки Камы и подлежат демонтажу.

Рекламные конструкции по улице Уральской (Северная дамба) в соответствии с Постановлением N 119-п располагаются в границах охраняемой историко-градостроительной территории "Парковые зоны в долине реки Егошихи", в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности "Л-2". На территории данной охранной зоны запрещается нарушение благоприятных условий визуального восприятия объектов культурного наследия. Требуется нейтрализация или устранение дисгармонирующих объектов, мешающих восприятию предмета охраны зоны - панорамы исторического ядра (Старой Перми).

Существующие отдельно стоящие рекламные конструкции (панель-кронштейны на опорах освещения, а также перетяжки и рекламные щиты 3x6) нарушают благоприятные условия визуального восприятия объектов культурного наследия, а именно перекрывают панораму долины реки Егошихи с видом на памятники градостроительства, архитектуры и истории: собор св. апостолов Петра и Павла - ул. Советская, 1, административное здание Пермского мотовозоремонтного завода (здание главных железнодорожных мастерских) - ул. Советская, 1а, Пермский гарнизонный военный госпиталь (Дом воинского присутствия) - ул. Коммунистическая, 9 (ул. Петропавловская), трамвайное депо - ул. Кирова, 11, мост через реку Егошиха (в створе ул. Парковая).

Рекламные конструкции по шоссе Космонавтов на участке от ул. Мильчакова до ул. Карпинского, находятся на одной из центральных улиц города, имеющей особо важное градостроительное значение, являющейся частью гостевого маршрута, формирующего у гостей Перми первые впечатления о городе. Заявленные панель-кронштейны, а также перетяжки и рекламные щиты в настоящее время установлены без соблюдения основных принципов архитектурной композиции городской застройки, в части незакономерного чередования одинаковых или однохарактерных элементов композиции и интервалов между ними, что нарушает внешний архитектурный облик города Перми.

Оценив содержание отказа в согласовании рекламной конструкции, изложенное в указанном письме, апелляционный суд не может согласиться с утверждением суда первой инстанции о том, что отказ в согласовании не обоснован и не мотивирован.

Департамент ответственен за создание благоприятной эстетической среды, формирующей имидж города Перми, повышение архитектурной выразительности и создание комфортной городской среды обитания; создание архитектурными средствами среды обитания, способствующей физическому и духовному развитию человека, соответствующей прогрессивным тенденциям социально-экономического и культурного развития, архитектурного облика города Перми, повышение эстетических качеств застройки (п. 2.1.5, 2.2.3 Положения).

Таким образом, приведенное в оспариваемом отказе обоснование является оценкой (мнением) специалистов в области градостроительной деятельности.

Вывод Департамента о том, что установка спорных рекламных конструкций нарушит внешний архитектурный облик сложившейся новой застройки сделан с учетом совокупности обстоятельств: художественного восприятия рекламных конструкций, размещения на определенном градостроительном фоне, панорамы местности, архитектурных решений имеющихся строений и сооружений.

Согласно п. 2.35 Правил благоустройства и содержания территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 N 4 архитектурный облик города (улицы, квартала) - пространственно-композиционное решение территории, при котором взаимоувязка объектов капитального строительства, всех элементов застройки, элементов внешнего благоустройства (в том числе рекламы, вывесок, ландшафтного, садово-паркового искусства и так далее) и окружающей среды осуществлена с учетом воплощенных архитектурных решений, соразмерности пропорций, цвета, пластики, метроритмических закономерностей и направлена на создание комфортной городской среды.

Суд апелляционной инстанции полагает, что такое понятие как "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городскому округа" носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, исходя из смысла п. 4 ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе, решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламной конструкции, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей.

В соответствии с п.60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно п.1 ст.34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Пермского края, регламентированы Законом Пермского края от 07.07.2009 N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" (далее - Закон N 451-ПК).

В п. 14 ст. 6 Закона N 451-ПК к полномочиям Правительства Пермского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия.

В рамках указанных полномочий Правительством Пермского края издано постановление от 15.06.2007 N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон", которым утверждены режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми.

Согласно указанному постановлению Комсомольский проспект (от набережной до Комсомольской площади), "Проспект Сталина" (застройка 40-50 годов) - от Комсомольской площади до ул.Чкалова и "Проспект Ленина" (застройка середины ХХ в.) отнесены к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны строго регулирования; Парковые зоны в долинах рек Егошихи, Данилихи, Мотовилихи, Ивы и др., парковая зона правого берега р. Камы относятся к зоне охраняемого природного ландшафта. Указанные территории отнесены к историко-культурным заповедным зонам. Общий режим градостроительной деятельности для всех историко-культурных заповедных зон предусматривает разрешения и запреты, а также особые условия и мероприятия, необходимые для сохранности исторического наследия зоны, его эффективного использования. Размещение объектов (в том числе рекламных) на указанных территориях осуществляется с учетом их влияния на визуальное восприятие существующих объектов культурного наследия.

Отказ Департамента в согласовании размещения спорных рекламных конструкций содержит мотивированное обоснование со ссылкой на установленные запреты для размещений рекламных конструкций в зонах строго регулирования.

С учетом изложенного апелляционный суд критически оценивает вывод суда первой инстанции о том, что отказ в согласовании рекламных конструкций основан исключительно на внутреннем убеждении и личном эстетическом восприятии должностного лица Департамента.

В материалы дела представлено письмо Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 12.11.2012 N СЭД-27-01-40-211 по вопросу о размещении спорных рекламных конструкций (т.2 л.д.216-222). Согласно изложенной в данном письме позиции размещение рекламных конструкций в соответствии с представленным проектом противоречит постановлению N 119-П и требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Доводы общества о том, что рекламные конструкции являются отдельно стоящими и имеют незначительные размеры, ранее по указанным адресам с разрешения Департамента размещались аналогичные рекламные конструкции, общество длительное время успешно осуществляет деятельность в сфере рекламного апелляционным судом признаны не имеющими правового значения для рассмотрения настоящего дела.

После выдачи разрешений на размещение рекламных конструкций были разработаны и приняты нормативные акты: Генеральный план города Перми, утвержденный Решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 205, Правила благоустройства и содержания территории города Перми, в которых закреплено понятие архитектурного облика города; указанные нормативные акты учтены при рассмотрении заявления общества.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции не усматривает нарушений закона в действиях Департамента по отказу в размещении рекламной конструкции общества.

Законные действия уполномоченного органа не нарушают прав и законных интересов заявителя. Следует отметить, что отказ не нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности еще и потому, что не лишают права общество обратиться за получением разрешения в другом месте на территории города Перми. Более того, в судебное заседание сторонами представлены доказательства, подтверждающие факт получения обществом разрешений на размещение более 300 рекламных конструкций.

Поскольку не доказано наличие совокупности оснований для признания оспариваемых действий незаконными, в удовлетворении требований общества следует отказать.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене как принятое по неполно выясненным обстоятельствам, апелляционную жалобу следует удовлетворить.

Руководствуясь ст. ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч. 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 30 ноября 2012 года по делу N А50-17027/2012 отменить.

В удовлетворении требований обществу с ограниченной ответственностью "Циркус Максимус" отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Е.Ю. Ясикова О.Г. Грибиниченко