Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2013 г. N 18АП-370/13

г. Челябинск

20 февраля 2013 г.

Дело N А76-14664/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Регионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А76-14664/2012 (судья Костылев И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Федерального государственного унитарного предприятия "Российский Федеральный ядерный центр - Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забабахина" - Зинин Ю.Я. (доверенность от 14.11.2012 N 127); Поджарков А.В. (доверенность от 12.12.2012 N 183);

Регионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства - Минин К.В. (доверенность от 09.02.2013).

Федеральное государственное унитарное предприятие "Российский Федеральный ядерный центр - Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забабахина" (далее - заявитель, ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ", предприятие) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Региональному управлению N 15 Федерального медико-биологического агентства (далее - заинтересованное лицо, Региональное управление N15 ФМБА России, Управление) о признании незаконными действия Регионального управления N15 ФМБА России по проведению проверки ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" на основании распоряжения от 12.05.2012 N105; о признании недействительным предписания Регионального управления N15 ФМБА России от 19.06.2012 N85-дсп.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.11.2012 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконными действия Регионального управления N 15 ФМБА России по проведению проверки ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" на основании распоряжения от 12.05.2012 N 105, а также признал недействительным предписание Регионального управления N 15 ФМБА России от 19.06.2012 N 85-дсп.

В апелляционной жалобе Региональное управление N 15 ФМБА России просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что отсутствует совокупность условий, установленных частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и необходимых для признания ненормативных правовых актов недействительными, а действий государственного органа незаконными. В резолютивной части решения не указано на восстановление прав в нарушение частей 4, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд необоснованно не применил нормы Федерального закона от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности". Заявитель включен в Перечень объектов использования атомной энергии, в отношении которых вводится режим постоянного государственного надзора, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 610-р. Для надзора в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности федеральными законами (специальными нормами) установлены свои сроки и периодичность проведения проверок, отличные от предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" 9 далее - Федеральный закон N 294). Суд не указал норму, в соответствии с которой установлены требования, что периодичность и продолжительность плановых проверок устанавливается именно в отношении одного юридического лица, вне зависимости от предмета проверки.

До судебного заседания от ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 22.05.2012 по 19.06.2012 на основании распоряжения главного государственного санитарного врача по г. Снежинску Челябинской области В.А. Романова от 12.05.2012 N 105 в отношении подразделения 700 ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ проведена плановая выездная проверка с целью выполнения ежегодного плана проверок на 2012 год (л.д. 101).

Задачей проверки являлся контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований.

В ходе проверки выявлены нарушения санитарного законодательства, а именно: напряженность электрического поля в диапазонах частот 5 Гц-2кГЦ и 2кГЦ-400кГЦ на рабочем месте с ПЭВМ (ЭЛТ) Беспаловой Т.М. в комнате 132 зд. 121 не соответствует требованиям СанПиН 2.2.2/2.4.2620-10 "Изменения N 2 к СаеРиН 2.2.2/2.4.1340-03" (л.д. 12).

Результаты проверки отражены в акте от 19.06.2012 N 15-06/70-ДСП (л.д. 11-12).

19.06.2012 по результатам проверки Региональное управление N 15 ФМБА России выдало предписание N 85-дсп, согласно которому указано привести в соответствие с гигиеническим требованием уровень ЭМП ПЭВМ на рабочем месте в пом. 132 зд. 121 пл. 9 п. 700.

Заявитель не оспаривает по существу допущенное нарушение, но полагает, что проверка проведена незаконно, поскольку, в нарушение пункта 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ в период с февраля по июнь 2012 г. заинтересованным лицом проведено еще 3 плановых выездных проверки.

Полагая незаконными действия Региональное управление N 15 ФМБА России по проведению проверки ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" на основании распоряжения от 12.05.2012 N 105, а также незаконным предписание Управления от 19.06.2012 N 85-дсп, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении Региональным управлением N 15 ФМБА России требований, предусмотренных частью 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц, является совокупность двух условий - несоответствие ненормативных правовых актов (решений и действий) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 "О федеральном медико-биологическом агентстве" Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в частности по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации (далее - обслуживаемые организации и обслуживаемые территории).

ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" входит в перечень организаций, подлежащих обслуживанию в ФМБА России в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.08.2006 N 1156-р.

В соответствии с "Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569, государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ, этот закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Частью 2 этой же статьи предусмотрено, что этим Федеральным законом устанавливаются, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В части 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ указаны виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются положения данного Федерального закона. Санитарно-эпидемиологический и радиационный контроль в указанный перечень не включен.

Между тем, частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора). В том числе указан федеральный государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности.

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (далее - Федеральный закон N3-ФЗ) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного надзора в области использования атомной энергии и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 9 настоящей статьи (пункт 2 статьи 10.1).

Согласно пункту 3 статьи 10.1 Федерального закона N 294-ФЗ предметом проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности (далее - обязательные требования).

При разработке органами государственного надзора, указанными в пункте 1 настоящей статьи, ежегодных планов проведения плановых проверок в отношении юридических лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, предусматривается проведение совместных проверок (пункт 4 статьи).

В соответствии с пунктом 5 статьи 10.1 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение двух лет: 1) со дня государственной регистрации юридического лица; 2) со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения (пункт 7).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Управлением помимо проверки, проведенной в подразделении 700 ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ", на основании которой составлен акт проверки от 19.06.2012 и вынесено предписание от 19.06.2012, в отношении предприятия за 2012 год было проведено еще три плановых выездных проверки на предмет контроля за выполнением санитарно-эпидемиологических требований, что подтверждается имеющимися в материалах дела Планом проведения плановых проверок юридических лиц (л.д. 7-10), актами проверок и предписаний (л.д. 14-22).

Часть 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ определяет регулярность проведения плановой проверки - не чаще одного раза в три года.

Статьями 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ установлен порядок проведения документарной и выездной (как плановой, так и внеплановой) проверок.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ, срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица.

С учетом этих положений проведение плановых выездных проверок в отношении ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" с целью контроля (надзора) за выполнением санитарно-эпидемиологических требований до истечения трехгодичного срока после проведения проверки противоречит требованиям закона.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности действий Регионального управления N 15 ФМБА России и недействительности выданного им предписания. Оснований для переоценки этого вывода у суда апелляционной инстанции не имеется.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что судом необоснованно не применены нормы специального федерального закона от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности", отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку Управлением не представлено доказательств, что рассматриваемая проверка осуществлялась в соответствии с данным Федеральным законом.

Ссылка на то, что для надзора в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности федеральными законами (специальными нормами) установлены свои сроки и периодичность проведения проверок, отличные от предусмотренных Федеральным законом N 294-ФЗ, не принимается, поскольку в рассматриваемом случае применяется именно Федеральный закон N 294-ФЗ в связи с проведением мероприятий санитарно-эпидемиологического контроля. Пробела в правовом регулировании в данном случае не установлено судом.

Довод о том, что заявитель включен в Перечень объектов использования атомной энергии, в отношении которых вводится режим постоянного государственного надзора, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 610-р несостоятелен, поскольку у ФМБА России отсутствуют такие полномочия (согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 N 206 "О федеральном медико-биологическом агентстве"). Органом, уполномоченным осуществлять постоянный государственный контроль в отношении ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что судом не указана норма, в соответствии с которой установлены требования, что периодичность и продолжительность плановых проверок устанавливается именно в отношении одного юридического лица вне зависимости от предмета проверки, судом апелляционной инстанции отклоняется.

В Федеральном законе N 294-ФЗ установлено единственное исключение, когда допустимы отдельные проверки различных структурных подразделений, - это пункт 4 статьи 13. В этом случае проверяемые структурные подразделения находятся на территории разных субъектов Российской Федерации. В данном же случае, структурные подразделения ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" расположены на территории одного субъекта Российской Федерации - Челябинской области, поэтому проведение проверок с большей периодичностью, чем установлено частью 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, а именно, не чаще одного раза в три года, не допустимо.

Вывод Управления о том, что в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявителем в материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемые по делу действия и предписание нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ошибочен.

В пояснениях от 02.11.2012 N 31/08/8760 на отзыв заявитель обоснованно указывает, что нарушение прав и интересов предприятия следует из периодичности проведения проверок. Поскольку ФГУП "РФЯЦ-ВНИИТФ" является организацией, выполняющей государственный оборонный заказ, то проведение 10 проверок в течение года только одним государственным органом - ФМБА России может негативно сказаться на выполнении основной функции предприятия. Неоднократные проверки дезорганизует деятельность предприятия по выполнению государственного оборонного заказа вследствие приостановления работы проверяемого подразделения, постоянного отвлечения руководителей и специалистов от своей основной работы и ее корректировки.

Довод Управления о том, что в резолютивной части решения суда в нарушение частей 4, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержится обязательного указания на устранение ответчиком допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не принимается судом апелляционной инстанции.

По смыслу пунктов 4, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда нет безусловной обязанности указывать на устранение допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя. В данном конкретном случае восстановлением нарушенных прав заявителя является признание действий государственного органа по проверке незаконными, на основании чего отменены результаты проверки - признано недействительным предписание.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заинтересованным лицом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При обращении с апелляционной жалобой Региональным управлением N 15 ФМБА России по квитанции от 24.12.2012 СБ8597/0551 уплачена государственная пошлина в сумме 2000 руб. Между тем, в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд. При указанных обстоятельствах, излишне уплаченная государственная пошлина по апелляционной жалобе подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А76-14664/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Регионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства - без удовлетворения.

Возвратить Региональному управлению N 15 Федерального медико-биологического агентства (ОГРН 1057410511520) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 2 000 руб., излишне уплаченную по квитанции СБ8597/0551 от 24.12.2012.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

В.Ю. Костин М.Б. Малышев