Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2013 г. N 12АП-475/13

г. Саратов

21 февраля 2013 г.

Дело N А57-18639/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Луговского Н.В., Александровой Л.Б.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" (410031, г.Саратов, ул.Первомайская, д.78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 13 декабря 2012 года по делу N А57-18639/2012 (судья Калинина А.В.)

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" (410031, г.Саратов, ул.Первомайская, д.78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003)

к комитету охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области (410042, г. Саратов, ул. Московская, д.72, ОГРН 1056405028624, ИНН 6450608625),

заинтересованное лицо: администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" (410028, г. Саратов, пл.Соборная, д.3, ОГРН 1026402204641, ИНН 6450021386)

о признании незаконным и отмене предписания N 2-С/18 от 06.08.2012,

при участии в судебном заседании представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" Чеконова Е.Ф., действующего по доверенности от 07.03.2012 N 01-03/19,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилась администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация МО "Город Саратов", заявитель) с заявлением о признании незаконным и отмене предписания комитета по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области N 2-С/18 от 06.08.2012.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 13 декабря 2012 года в удовлетворении заявления администрации МО "Город Саратов" отказано.

Администрация МО "Город Саратов" не согласилась с принятым решением и обратилась в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым заявление администрации удовлетворить. Податель жалобы настаивает на том, что предписание комитета по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области N 2-С/18 от 06.08.2012, является незаконным. В обоснование данной позиции податель жалобы указывает, что на администрацию МО "Город Саратов" не может быть возложена обязанность по ликвидации незаконно размещенных на несанкционированной свалке отходов, так как такие отходы не образовались в результате ее деятельности, и она не является собственником отходов. Администрация МО "Город Саратов" исполнила возложенные федеральным законодательством на органы местного самоуправления в сфере организации деятельности в области обращения с отходами на территории муниципального образования обязанности путем разработки и утверждения ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе г. Саратова на 2011-2012 годы.

В судебном заседании представитель администрации МО "Город Саратов" поддержал правовую позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, дал аналогичные пояснения.

Комитетом по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором указанное лицо возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" письменный отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Представители комитета по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области, администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" в судебное заседание не явились. О времени и месте судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается наличием в материалах дела уведомлений N 80137 6, N 80136 9, N 80138 3 о вручении почтовых отправлений адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 22.01.2013. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя администрации МО "Город Саратов", изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 18.06.2012 на основании акта проверки N 2-С/12 государственным инспектором по охране природы В.А. Понурцевым администрации МО "Город Саратов" выдано предписание N 2-С/12, согласно которому администрации МО "Город Саратов" в срок до 18.07.2012 необходимо принять срочные меры по устранению возгорания твёрдых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова.

В период с 01.08.2012 по 06.08.2012 на основании приказа комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 27.07.2012 N 614 государственным инспектором по охране природы Саратовской области В.А. Понурцевым проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации МО "Город Саратов" по выполнению ранее выданного предписания N 2-С/12 от 06.08.2012.

В ходе проверки было установлено, что администрация МО "Город Саратов" в срок до 18.07.2012 не устранила тление твёрдых бытовых отходов скопившихся на территории Маханного оврага, о чём 06.08.2012 был составлен акт проверки N 2-С/1 8.

06.08.2012 на основании акта проверки N 2-С/18 государственным инспектором по охране природы В.А. Понурцевым администрации МО "Город Саратов" выдано предписание N 2-С/1 8, согласно которому администрации МО "Город Саратов" в срок до 06.09.2012 необходимо принять срочные меры по устранению возгорания твёрдых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова.

Администрация МО "Город Саратов" с вынесенным предписанием не согласилась, в связи с чем обратилась в суд с вышеназванным заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления администрации, установил наличие на территории городского поселения в течение длительного времени несанкционированной свалки бытовых отходов, бездействие городской администрации по ликвидации несанкционированной свалки, и учитывая, что обязанность по организации сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов возложена действующим законодательством на органы местного самоуправления, оспариваемое предписание выдано в пределах полномочий комитета по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области, пришёл к выводу, что, оно не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Согласно положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно пунктам 9, 18 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относятся обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Частью 3 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 13 Федерального закона N 89-ФЗ организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

В соответствии со статьёй 12 Федерального закона N 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 13 Федерального закона N 89-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Статьёй 6 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится в том числе осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Согласно пункту 1 "Положения о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области", утверждённого постановлением Правительства Саратовской области N 35-П от 06.02.2006 (далее - Положение), комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области является органом исполнительной власти области, наделённым полномочиями и осуществляющим функции в сфере охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, осуществляющим взаимодействие по указанным направлениям с иными органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями.

Подпунктом 3 пункта 8 Положения предусмотрено, что основными функциями комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области является, в том числе, осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности в пределах своей компетенции, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Согласно подпункта "в" пункта 12 статьи 16 Федерального закона от 21.12.1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как следует из материалов дела, 18.06.2012 на основании акта проверки N 2-С/12 государственным инспектором по охране природы В.А. Понурцевым администрации МО "Город Саратов" выдано предписание N 2-С/12, согласно которому администрации МО "Город Саратов" в срок до 18.07.2012 необходимо принять срочные меры по устранению возгорания твёрдых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова.

В ходе проведенной внеплановой выездной проверки в отношении администрации МО "Город Саратов" по выполнению ранее выданного предписания N 2-С/12 от 06.08.2012 комитетом охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области было установлено, что администрацией МО "Город Саратов" в срок до 18.07.2012 не приняты меры по устранению тления твёрдых бытовых отходов скопившихся на территории Маханного оврага, на основании чего администрации МО "Город Саратов" и было выдано оспариваемое предписание (от 06.08.2012 N 2-С/18) о необходимости принять срочные меры по устранению возгорания твёрдых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова для чего установлен срок до 06.09.2012.

Таким образом, исходя из вышеизложенных норм права, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий соответствии с законом и не нарушает прав и законных интересов администрации МО "Город Саратов".

Доводы апелляционной инстанции о том, что на администрацию МО "Город Саратов" не может быть возложена обязанность по ликвидации незаконно размещенных на несанкционированной свалке отходов, так как такие отходы не образовались в результате ее деятельности, и она не является собственником отходов со ссылкой на то, что администрация МО "Город Саратов" исполнила возложенные на нее законом обязанности путем разработки и утверждения ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе г. Саратова на 2011-2012 годы, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Судом первой инстанции установлено, что решением Волжского районного суда г. Саратова от 20.09.2010 признано незаконным бездействие администрации МО "Город Саратов", выразившееся в непринятии мер по охране окружающей среды, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов с земельного участка, расположенного в овраге "Маханный" на территории Волжского района г. Саратова, ликвидации последствий загрязнения, рекультивации земельного участка, суд обязал администрацию МО "Город Саратов" провести мероприятия по охране окружающей среды, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов с земельного участка, расположенного в овраге "Маханный" на территории Волжского района г. Саратова (парка Победы), ликвидации последствий загрязнения, рекультивации земельного участка.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что предписание о принятии срочных мер по устранению возгорания отходов, незаконно размещенных на несанкционированной свалке, хотя и направлено на принятие первичных мер пожарной безопасности городского поселения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления (принятие мер по локализации пожара), неразрывно связано с неисполнением городской администрацией требований природоохранного законодательства по ликвидации находящейся на территории поселения несанкционированной свалки.

Принятие мер по ликвидации несанкционированной свалки не может ограничиваться изданием ненормативного акта органа местного самоуправления, предусматривающего проведение мероприятий по ликвидации свалки и соответствующего финансирования (в данном случае - ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе г. Саратова на 2011-2012 годы, утвержденной постановлением администрации МО "Город Саратов" 11.10.2011)

Действия по ликвидации свалки могут быть признаны исполненными надлежащим образом и исчерпывающими только при установлении факта ликвидации свалки. В данном случае предпринятые администрацией меры не привели к ликвидации незаконной свалки бытового мусора, и не могут быть признаны достаточными, так как нарушение норм природоохранного законодательства продолжается.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для удовлетворения заявленных требований о признании незаконным оспариваемого предписания.

Суд апелляционной инстанции считает, что, разрешая спор, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Апелляционную жалобу администрации МО "Город Саратов" следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 13 декабря 2012 года по делу N А57-18639/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской