Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2013 г. N 12АП-246/13

г. Саратов

12 марта 2013 г.

Дело N А12-22435/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Акимовой М.А., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

при участии представителей заявителя: Машукова В.Ф., действующего на основании доверенности от 01 марта 2013 года; комитета земельных ресурсов: Жуковой Н.Н., действующей на основании доверенности от 04 августа 2011 года N 13074; комитета по градостроительству и архитектуре: Спривуль В.М., действующей на основании доверенности от 12 ноября 2012 года N Д17/12,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционные жалобы администрации Волгограда (г. Волгоград), комитета земельных ресурсов администрации Волгограда (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 03 декабря 2012 года по делу N А12-22435/2012 (судья Романов С.П.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Максимус", ОГРН 1053460087746, ИНН 3445077596 (г. Волгоград)

к администрации Волгограда, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139 (г. Волгоград),

Министерству по управлению государственным имуществом Волгоградской области, ОГРН 1053444031299, ИНН 3444054540 (г. Волгоград)

о признании решения незаконным и обязании совершить действия

третьи лица: комитет земельных ресурсов администрации Волгограда, ОГРН 1043400321744, ИНН 344114679 (г. Волгоград),

комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда, ОГРН 1023403447374, ИНН 3444052045 (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Максимус", с учетом заявленных в порядке ст. 49 АПК РФ в судебном заседании от 23 ноября 2012 года уточнений, обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации Волгограда, министерству по управлению государственным имуществом Волгоградской области о признании незаконным решения администрации Волгограда об отказе в предоставлении земельного участка (учетный номер 6-22-358 площадью 65 000 кв. м.) для размещения объекта: "Спортивно-оздоровительный комплекс на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах", выраженного в письме от 07.06.2012 г. N 05-и/3560, как противоречащего положениями Постановления администрации Волгограда N 790, ст. 30-32 ЗК РФ, и обязании администрации Волгограда утвердить схему расположения земельного участка на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах" (учетный номер 6-22-358 площадью 65 000 кв. м.); обязании администрации Волгограда подготовить акт о выборе земельного участка (трассы) для строительства (учетный номер 6-22-358 площадью 65 000 кв. м.) для размещения "Спортивно-оздоровительный комплекс на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах"; обязании Министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта "Спортивно-оздоровительный комплекс на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах".

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 03 декабря 2012 года заявленные обществом с ограниченной ответственностью "Максимус" требования удовлетворены. Суд признал незаконным решение администрации Волгограда об отказе в предоставлении земельного участка (учетный номер 6-22-358 площадью 65 000 кв. м.) для размещения объекта: "Спортивно-оздоровительный комплекс на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах", выраженного в письме от 07 июня 2012 года N 05-и/3560, как противоречащее положениями Постановлениям администрации Волгограда N 790, ст. 30-32 ЗК РФ, и обязал администрацию Волгограда рассмотреть вопрос о возможности подготовки акта о выборе земельного участка и утверждения схемы расположения земельного участка с направлением обществу с ограниченной ответственностью "Максимус" мотивированного ответа в установленные законом сроки.

С общества с ограниченной ответственностью "Максимус" в доход федерального бюджета взыскана госпошлина в сумме 500 рублей.

Администрация Волгограда и комитет земельных ресурсов администрации Волгограда, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, просят принятое решение отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленного Обществом требования отказать.

ООО "Максимус" представило отзывы на апелляционные жалобы, считает их не подлежащими удовлетворению, а выводы суда - законными и обоснованными.

Комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда представил отзыв на апелляционные жалобы, просит удовлетворить апелляционные жалобы, считая их обоснованными.

В судебное заседание не явились представители администрации Волгограда, министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области. О времени и месте рассмотрения дела указанные лица извещены надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются уведомления о вручении почтовых отправлений N N 97540, 97542, 97943. Почтовые отправления вручены адресатам 19 февраля 2013 года. Информация о принятии апелляционных жалоб к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 01 и 08 февраля 2013 года. При таких обстоятельствах, лица участвующие в деле, имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Арбитражный суд апелляционной инстанции находит возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Заслушав представителей заявителя, комитета земельных ресурсов и комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, обсудив доводы апелляционных жалоб и отзывов на апелляционные жалобы, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции находит апелляционные жалобы обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Как следует из материалов, ООО "Максимус" обратилось в Комитет по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда с заявлением (N 8 от 27 апреля 2012 года) о рассмотрении вопроса об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане и принятии решения о предоставлении обществу земельного участка площадью 65000 кв. м. для размещения спортивно-оздоровительного комплекса на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах Волгограда.

Письмом от 07 июля 2012 года N 05-и/3560 администрация Волгограда со ссылкой на рекомендации комиссии по градостроительству и земельным отношениям от 24 мая 2012 года и заключение Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрация Волгограда N 803/Д от 15 марта 2011 года отказала обществу в предоставлении земельного участка в связи с несоответствием утвержденному проекту планировки и межевания территории.

Не согласившись с указанным отказом и полагая, что указанный отказ затрагивает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, ООО "Максимус" обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности бездействия лежит на органе, совершившим бездействие. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что компетентным органом, полномочным принимать решения в сфере земельных отношений является администрация города Волгограда, а отказ соответствующего органа принять решение о предоставлении земельного участка площадью 65 000 кв.м. для размещения спортивно-оздоровительного комплекса является незаконным.

На момент принятия оспариваемого решения процедура рассмотрения заявления и предоставления земельных участков регламентировалась постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 г. N 790 "Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде".

Согласно п. 4.4 Положения после получения рассмотренного комитетом земельных ресурсов СРЗУ комитет по градостроительству и архитектуре в течение 5 рабочих дней в установленном порядке направляет запросы в департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, комитет гражданской защиты населения администрации Волгограда, соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, муниципальные организации, указанные в абзаце втором части 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, для получения информации о разрешенном использовании земельного участка и об обеспечении этого земельного участка объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. В течение 7 рабочих дней со дня поступления в комитет по градостроительству и архитектуре информации на направленные запросы комитет по градостроительству и архитектуре:

если в представленной информации отсутствуют основания для отказа в утверждении СРЗУ, обеспечивает подготовку акта о выборе земельного участка (трассы) для строительства согласно приложению 2 к настоящему Положению, а также проекта постановления администрации Волгограда о предварительном согласовании места размещения объекта и направляет их для принятия решения в соответствии с Регламентом администрации Волгограда, утвержденным постановлением администрации Волгограда от 29 октября 2010 г. N 2831 "Об утверждении Регламента администрации Волгограда";

если представленная информация содержит основания для отказа, готовит мотивированный отказ в утверждении СРЗУ за подписью первого заместителя главы Волгограда или заместителя главы Волгограда, курирующего вопросы градостроительства и землепользования, по форме согласно приложению 4 к настоящему Положению. Мотивированный отказ направляется администрацией Волгограда в адрес заявителя не позднее 7 рабочих дней;

если представленная информация содержит условия, при которых возможно утверждение СРЗУ, готовит соответствующие материалы и документы и направляет их в комиссию для рассмотрения вопроса об утверждении СРЗУ.

В соответствии с п. 4.6 Положения, в случае принятия комиссией решения об отказе в утверждении СРЗУ комитет по градостроительству и архитектуре в течение 5 рабочих дней готовит мотивированный отказ в утверждении СРЗУ за подписью первого заместителя главы Волгограда или заместителя главы Волгограда, курирующего вопросы градостроительства и землепользования, по форме согласно приложению 4 к Положению.

Как следует из материалов дела, в ответ на заявление общества N 8 от 27.04.2012 г. об утверждении схемы расположения земельного участка его предоставления заявителю для размещения спортивно-оздоровительного комплекса, комиссией по градостроительству принято решение об отказе заявителю в предоставлении земельного участка в связи с несоответствием утвержденному проекту планировки и межевания территории и заключения Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда N 803/Д от 15.03.2011 г. Указанная формулировка послужила основанием для вынесения администрацией Волгограда оспариваемого решения от 07.06.2012 г. N 05-и/3560.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в нарушение требований п.п. 4.4, 4.6 Положения оспариваемый отказ не содержит ссылки на основания для его принятия, в том числе, нормы закона, а также сведения о том, в чем именно заключается несоответствие, что и послужило основанием для признания оспариваемого отказа незаконным, подлежащим отмене.

Вместе с тем, судом первой инстанции в ходе рассмотрения дела установлены обстоятельства, препятствующие предоставлению испрашиваемого земельного участка заявителю.

В соответствии со ст. 85 ЗК РФ, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Градостроительная документация является элементом планировки территории, а правила землепользования и застройки - элементом градостроительного зонирования.

Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В соответствии с ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Положения части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Из материалов дела следует, что испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах - общественно-деловой и рекреационной. Данное обстоятельства установлено судом первой инстанции и лицами, участвующими в деле не оспаривается.

В подтверждение данного обстоятельства представлена выкопировка из Генерального плана Волгограда (т. 1 л. д. 65) и градостроительное заключение N 776 от 22.05.2012 г., согласно п.п. 3.1, 3.2 которого испрашиваемый земельный участок частично расположен в зоне Р 1 (зона парков, скверов, садов, бульваров, набережных, пляжей), а частично - за ее пределами (общественно-деловая зона) (т. 1, л.д. 40-42).

Таким образом, из материалов дела следует, что предоставление спорного земельного участка, в границах, предусмотренных проектом планировки и межевания, схемой размещения земельного участка невозможно в силу прямого указания закона.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Материалами дела установлено и то обстоятельство, что часть земельного участка находится на территории общего пользования, действие градостроительного регламента на которую в силу положений п. 2 ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не распространяется.

Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты согласно ч. 2 указанной статьи устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Испрашиваемый заявителем земельный участок расположен на территориях общего пользования, что установлено судом.

Под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) (часть 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, названные выше объекты, перечень которых не является закрытым, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка.

При названных обстоятельствах отсутствуют основания для вывода о том, что испрашиваемый земельный участок, который частично относится к землям (территориям) общего пользования, может быть выделен из земель общего пользования и предоставлены в пользование конкретному лицу, в данном случае ООО "Максимус".

Не смотря на то, что суд, исходя из представленных доказательств, установил, что испрашиваемый земельный участок находится в двух территориальных зонах, что исключает его формирование и представление в силу прямого указания закона, суд признал оспариваемый отказ незаконным и в порядке восстановления нарушенного права обязал администрацию Волгограда рассмотреть вопрос о возможности подготовки акта о выборе земельного участка и утверждения схемы расположения земельного участка с направлением обществу с ограниченной ответственностью "Максимус" мотивированного ответа в установленные законом сроки.

Принимая такое решение, суд предполагает, что иного решения кроме как отказа в предоставлении земельного участка администрация принять не сможет.

При таких обстоятельствах, решение суда не восстанавливает нарушенного права заявителя.

Согласно п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

При отсутствии оснований для признания отказа незаконным, у суда не имеется оснований и для удовлетворения заявления в части обязания совершить действия по восстановлению нарушенных прав предпринимателя, а именно, в части обязания администрации Волгограда рассмотреть вопрос о возможности подготовки акта о выборе земельного участка и утверждения схемы расположения земельного участка с направлением обществу с ограниченной ответственностью "Максимус" мотивированного ответа в установленные законом сроки.

При таких обстоятельствах, апелляционные жалобы администрации Волгограда и комитета земельных ресурсов администрации Волгограда обоснованы и подлежат удовлетворению.

Решение судом первой инстанции принято с нарушением норм материального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подтвержденным документально представленными доказательствами, отвечающими требованиям относимости и допустимости.

Судебный акт подлежит отмене. Суд апелляционной инстанции принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 03 декабря 2012 года по делу N А12-22435/2012 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Максимум" (г. Волгоград) о признании незаконным решения администрации Волгограда об отказе в предоставлении земельного участка, учетный номер 6-22-358, площадью 65 000 кв.м. для размещения спортивно-оздоровительного комплекса на территории балки Ельшанской в Ворошиловском, Советском районах, содержащегося в письме от 07 июня 2012 г. N 05-и/3560, и обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя отказать.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

М.А. Акимова И.И. Жевак