Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2013 г. N 20АП-676/13

Тула

21 марта 2013 г.

Дело N А23-4748/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21.03.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.03.2013.

Судья Двадцатого арбитражного апелляционного суда Тимашкова Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д.,

при участии от заявителя - МУП "Благоустройство" МО "Думиничский район" (ИНН 4005003605, ОГРН 1024000595970) - Мишиной Я.В. (доверенность от 21.03.2013 N 20), в отсутствие представителя заинтересованного лица - управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калужской области (ИНН 4028033331, ОГРН 1054004004724), уведомленного надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу МУП "Благоустройство" МО "Думиничский район" на решение Арбитражного суда Калужской области от 29.12.2012 по делу N А23-4748/2012 (судья Ипатов А.Н.), принятое в порядке упрощенного производства,

установил следующее.

Муниципальное унитарное предприятие "Благоустройство" муниципального образования "Думиничский район" (далее - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калужской области (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 16.10.2012 N 184.

В обоснование заявленных требований предприятие ссылается на то, что проверка проводилась с нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (надзора) и муниципального контроля", а также на недоказанность наличия в его действиях события и состава административного правонарушения.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 29.12.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом доказано наличие в действиях заявителя состава и вины в совершении вменяемых ему правонарушений, процедура привлечения лица к административной ответственности соблюдена.

В апелляционной жалобе предприятие просит данное решение суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В отзыве на апелляционную жалобу управление, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, в связи с чем просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, предприятие осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности на основании лицензии от 28.10.2010 N ОТ - 09-000633 (40), выданной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Прокуратурой Думиничского района Калужской области совместно со специалистами территориального отдела управления Роспотребнадзора по Калужской области проведена проверка предприятия, расположенного по адресу: Калужская область, Думиничский район, п. Думиничи, в границах участка, указанного в кадастровом паспорте земельного участка от 15.10.2008 N 40/08-1-68929, на предмет соблюдения законодательства, регламентирующего требования к устройству, содержанию и эксплуатации полигонов для твердых бытовых отходов и санитарного законодательства Российской Федерации.

В ходе указанной проверки выявлены нарушения Санитарных правил 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (далее - СП 2.1.7.1038-01), утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16, а именно:

- в нарушение пункта 4.3 СП 2.1.7.1038-01 на выезде из полигона дезинфицирующая установка устроена с нарушением установленных норм;

- в нарушение пункта 4.4 СП 2.1.7.1038-01 по периметру территории полигона частично отсутствует ограждение либо траншея, либо земельный вал;

- в нарушение пункта 4.7 СП 2.1.7.1038-01 к сооружениям по контролю качества грунтовых и поверхностных вод подъезды для автотранспорта не обустроены, отсутствуют емкости для водоотлива или откачки воды перед взятием проб;

- в нарушение пункта 5.1 СП 2.1.7.1038-01 размещение отходов осуществляется с нарушением инструкции и эксплуатации рабочих мест;

- в нарушение п. 5.3 СП 2.1.7.1038-01 переносные сетчатые ограждения для задержки легких фракций отходов отсутствуют.

Кроме того, на момент проверки на территории полигона наблюдалось тление ТБО, присутствовали следы горения.

Указанные нарушения нашли свое отражение в акте проверки от 25.09.2012, на основании которого прокурором Думиничского района постановлением от 01.10.2012 возбуждено дело об административном правонарушении.

Данное постановление с материалами проверки направлены для рассмотрения по существу в территориальный отдел управления Роспотребнадзора по Калужской области в Сухиничском, Думиничском, Мещовском районах.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении административным органом 16.10.2012 вынесено постановление N 184, согласно которому предприятие привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 тыс. рублей.

Полагая, что постановление по делу об административном правонарушении от 16.10.2012 N 184 является незаконным и необоснованным, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов Арбитражного суда Калужской области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, апелляционная инстанция не может согласиться с таким выводом по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В силу требований статьи 39 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, соблюдение которых является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16 "О введении в действие санитарных правил" утверждены Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов СП 2.1.7.1038-01.

Согласно пункту 4.3 СП 2.1.7.1038-01 по требованию территориального ЦГСЭН на выезде из полигона предусматривается контрольно - дезинфицирующая установка с устройством бетонной ванны для ходовой части мусоровозов, с использованием эффективных дезсредств, разрешенных к применению Минздравом России. Размеры ванны должны обеспечивать обработку ходовой части мусоровозов.

В силу пункта 4.4 СП 2.1.7.1038-01 по периметру всей территории полигона ТБО устраивается легкое ограждение. Ограждение могут заменять осушительная траншея глубиной более 2 м или вал высотой не более 2 м. В ограде полигона устраивается шлагбаум у производственно - бытового здания.

Пунктом 4.7 СП 2.1.7.1038-01 предусмотрено, что к сооружениям по контролю качества грунтовых и поверхностных вод устраиваются подъезды для автотранспорта и емкости для водоотлива или откачки воды перед взятием проб.

В соответствии с пунктом 5.1 СП 2.1.7.1038-01 складирование ТБО допускается только на рабочей карте и в соответствии с инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов. Промежуточная или окончательная изоляция уплотненного слоя ТБО осуществляется в летний период ежесуточно, при температуре +5 град. C - не позднее трех суток со времени складирования ТБО.

Пунктом 5.3 СП 2.1.7.1038-01 установлено, что переносные сетчатые ограждения устанавливаются как можно ближе к месту разгрузки и складирования ТБО, перпендикулярно направлению господствующих ветров, для задержки легких фракций отходов, высыпающихся при разгрузке ТБО из мусоровозов и перемещаемых бульдозерами к рабочей карте.

Статьей 8.2 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридических лиц за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами в виде административного штрафа в размере от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

В то же время в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, который принял оспариваемое решение, а лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (часть 3 статьи 1.5 КоАП РФ).

В силу части 1 статьи 26.2 КоАП РФ наличие события или состава административного правонарушения устанавливается на основании фактических данных, являющихся доказательствами по делу об административном правонарушении.

Частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ предусмотрено, что фактические данные, являющиеся доказательствами по делу об административном правонарушении, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно требованиям статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (статья 26.2 Кодекса).

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип допустимости доказательств, обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Как установлено судом, лицу, привлеченному к административной ответственности, вменено нарушение, выразившееся в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при устройстве, содержании и эксплуатации полигона для твердых бытовых отходов.

При этом выводы административного органа о наличии в действиях предприятия события вменяемого ему правонарушения основаны лишь на акте проверки от 25.09.2012 (л. д. 61) и постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 01.10.2012 (л. д. 59 - 60).

Однако как следует из содержания данных процессуальных документов, в них изложено только описание выявленных проверкой обстоятельств.

Между тем Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрено такое процессуальное действие как осмотр территории, принадлежащей юридическому лицу. Действия по его совершению регламентированы положениями статьи 27.8 КоАП РФ.

Согласно статье 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых (часть 2). Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов (часть 4). В протоколе об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу (часть 5). Протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми.

В данном же случае прокуратурой, которой была проведена проверка, осмотр территории, на которой, по ее мнению, были размещены отходы, с участием законного представителя лица, в отношении которого проводилась проверка, и понятых не производился, протокол осмотра территории не составлялся.

Какие-либо иные процессуальные действия, касающиеся осмотра места совершения правонарушения, в том числе фотосъемка, административным органом не производились.

В связи с этим имеющийся в материалах дела акт от 25.09.2012 не может быть принят во внимание судом в качестве надлежащего доказательства, поскольку составлен с нарушениями статьи 27.8 КоАП РФ в одностороннем порядке, в отсутствие законного представителя предприятия, а также понятых.

Таким образом, административный орган лишь констатировал факт допущения предпринимателем нарушений, не подтвержденный достаточными и объективными доказательствами, причинно-следственная связь между действиями заявителя, которые были им совершены, и нарушениями требований законодательства не установлена.

Между тем подробное описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

При этом суд не может подменять собой административный орган, восполнять недостатки и устранять нарушения, допущенные им в ходе привлечения предпринимателя к ответственности.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что в материалах дела имеется акт проверки предприятия от 29.08.2012, составленный министерством природных ресурсов, экологии и благоустройства Калужской области (л. д. 10), из которого усматривается отсутствие со стороны предприятия нарушений в области обращения с отходами.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, с учетом положений части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к выводу о невыполнении административным органом комплекса мер, предусмотренных КоАП РФ для обеспечения дела надлежащими доказательствами, свидетельствующими о наличии события административного правонарушения, и, как следствие, о недоказанности обстоятельств, послуживших основанием для привлечения предприятия к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ.

В отношении доводов апелляционной жалобы о том, что проведенная прокуратурой проверка осуществлена с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон N 294-ФЗ), суд апелляционной инстанции считает необходимым указать следующее.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к отношениям, связанным с осуществлением прокурорского надзора.

Прокуратура в своей деятельности руководствуется положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1), которым извещение проверяемого лица о начале проведения проверки и осуществление проверки исключительно в присутствии его директора не предусмотрены.

Согласно статье 22 Закона N 2202-1 прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Как следует из материалов дела, на основании статей 21, 22 Закона N 2202-1 Думиничской прокуратурой Калужской области с привлечением специалиста управления проведена проверка соблюдения предприятием природоохранного законодательства.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что избранный прокурором в рассматриваемом случае способ проверки соблюдения заявителем природоохранного законодательства не влияет на законность действий по выявлению факта совершения предприятием административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Следует отметить, что КоАП РФ не содержит каких-либо отсылочных норм к законам, устанавливающим порядок получения информации о событии правонарушения. Из анализа статьи 28.1 КоАП РФ следует, что данная информация может поступить в виде заявлений, сообщений средств массовой информации и т.д. При этом закон не устанавливает каких-либо требований к ее форме, и она не подлежит оценке с точки зрения законности ее получения.

Таким образом, дело об административном правонарушении в отношении заявителя возбуждено полномочным на то лицом, при этом поводом для возбуждения дела об административном правонарушении стало непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ).

Вместе с тем с учетом выводов суда апелляционной инстанции о недоказанности административным органом события административного правонарушения, заявленные предприятием требования подлежат удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 29.12.2012 по делу N А23-4748/2012 отменить.

Заявление Муниципального унитарного предприятия "Благоустройство" муниципального образования "Думиничский район" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калужской области по делу об административном правонарушении от 16.10.2012 N 184.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

Е.Н. Тимашкова