О планировании развития топливно-энергетического комплекса в контексте устойчивого развития (Г.В. Выпханова, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2008 г.)

О планировании развития топливно-энергетического
комплекса в контексте устойчивого развития

Складывающиеся в современной России рыночные отношения не исключают, а, напротив, предполагают осуществление планирования развития различных отраслей производственного и непроизводственного секторов. Особенностью современной плановой системы является использование прогнозно-программного метода, который применяется для территориального, комплексного и отраслевого планирования. Он содержит в себе как административные, так и экономические черты. С одной стороны, программы всех уровней (федеральные, субфедеральные, региональные, местные, комплексные, целевые, отраслевые) имеют установленную нормативными правовыми актами процедуру их разработки и утверждения, в силу чего они приобретают обязательный для исполнения статус. С другой стороны, содержащиеся в программах ориентиры позволяют бизнесу планировать и осуществлять свою деятельность с их учетом. Тем самым прогнозно-программные документы и заложенные в них показатели имеют важное информационно-правовое значение для государственного и корпоративного планирования, а сам программный метод играет существенную роль в системе экономического регулирования общественных отношений.

Среди производственных отраслей, развитие которых осуществляется с применением прогнозно-программного метода, особо следует выделить топливно-энергетический комплекс (ТЭК), обладающий рядом специфических особенностей, требующих учета в процессе планирования. Развитие ТЭК, занимающего ключевые позиции в российской экономике, связано с использованием природных ресурсов, не только выполняющих экономическую функцию, но и согласно статье 9 Конституции РФ использующихся и охраняющихся в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма обусловливает необходимость обеспечения учета социального и экологического факторов при осуществлении планирования развития отраслей ТЭК. Этого требуют и очевидные негативные последствия экстенсивного развития экономики в целом, в том числе топливно-энергетического сектора, имевшие место в советский и переходный периоды, а также сохраняющиеся в настоящее время. Факты говорят сами за себя.

ТЭК - один из крупнейших источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50% выбросов вредных веществ в атмосферу и около 20% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Предприятия топливно-энергетических отраслей оказывают существенное негативное влияние на экологическую обстановку во всех регионах страны. Весьма значительна интенсивность и масштабы загрязнения подземных вод, почв и грунтов в районах размещения отходов предприятий ТЭК. Официальные данные по состоянию на 2003 г. свидетельствуют о росте в нефтедобывающей отрасли выбросов загрязняющих веществ в атмосферу по сравнению с показателями 2000-2002 гг. На долю отрасли приходится 77,7% общего объема свежей воды, используемой промышленностью России. Несмотря на уменьшение в 2003 г. объемов потребления и сброса воды в этот период наблюдалось и продолжает сохраняться увеличение поступления в водные объекты загрязненных сточных вод (в том числе сбрасываемых без очистки). Воздействие нефтедобывающей промышленности на окружающую природную среду характеризуется и другими негативными показателями: сбросом загрязняющих веществ в подземные воды, на рельеф местности; извлечением с нефтью высокоминерализованных попутных вод; изменением ландшафта (в результате земляных работ, изъятия земель для строительства объектов нефтедобычи), вырубкой лесов, загрязнением почвы нефтепродуктами, разрушением пластов недр; захоронением отходов бурения; аварийными разливами нефти. Аналогичная картина складывается в угольной промышленности, электроэнергетике*(1)

Неблагоприятное состояние окружающей среды в районах размещения и деятельности отраслей ТЭК вызывает необходимость планирования его развития на комплексной основе с учетом не только экономических и социальных интересов, но и экологических требований. Такой подход в полной мере отвечает концепции устойчивого развития, выработанной и признанной мировым сообществом, а также закрепленной в российском законодательстве.

В этом контексте среди международных правовых норм можно выделить важнейшие принципы, изложенные в Стокгольмской Декларации ООН по окружающей среде от 16 июня 1972 г., направленные на осуществление планирования развития государств с учетом устойчивого развития:

- природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости;

- в планировании экономического развития важное место должно уделяться сохранению природы, включая живую природу;

- экономическое и социальное развитие имеет решающее значение для обеспечения благоприятных окружающих условий жизни и работы человека, а также для создания условий на земле, необходимых для улучшения качества жизни;

- в целях обеспечения более рационального управления ресурсами и улучшения таким образом окружающей среды государства должны выработать единый и скоординированный подход к планированию своего развития, чтобы это развитие соответствовало потребностям охраны и улучшения окружающей среды на благо населения;

- рациональное планирование - важное средство урегулирования любого несоответствия между потребностями развития и потребностями охраны и улучшения окружающей среды.

В российском законодательстве термин "устойчивое развитие" стал достаточно часто применяться при определении целей развития экономики, ее различных отраслей, в том числе топливно-энергетического сектора. При этом его содержание в большинстве случаев имеет приоритетное экономическое значение. Например, в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования", утвержденных распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. N 494-р, к основным целям такой политики отнесено обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, а предусмотренные Основами мероприятия имеют преимущественно экономическую направленность.

Между тем на международном уровне и в российском законодательстве в области устойчивого развития предусмотрено иное содержание данной концепции. В Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, в числе базовых принципов государственной экологической политики названо устойчивого развитие, предусматривающее равное внимание к экономической, социальной и экологической его составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы. В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.) "Об охране окружающей среды" к принципам охраны окружающей среды отнесено научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440, под устойчивым развитием понимается сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. В числе механизмов, обеспечивающих государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию, названа разработка системы следующих программных и прогнозных документов:

- государственной стратегии действий долгосрочного характера;

- долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности;

- краткосрочных прогнозов и программ отраслевого, регионального (территориального) и федерального уровней.

Названные правовые нормы создают основу и показывают необходимость обеспечения развития экономики страны, в том числе отраслей ТЭК, на основе концепции устойчивого развития, используя ее положения при применении мер государственного регулирования, включая прогнозно-программный метод.

Анализ же прогнозных и программных документов свидетельствует об отсутствии последовательного регулирования социального экономического развития страны на принципах устойчивого развития. Так, Стратегия развития ТЭК на период 2010-2015 гг., изложенная в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р, не содержит социальных и экологических задач и показателей. В ней даются только экономические ориентиры для ТЭК в целом и его отдельных отраслей, причем лишь для нефтяного комплекса, газового сектора и электроэнергетики (тогда как в состав ТЭК входит и угольная промышленность). Ориентиры в области природопользования и охраны окружающей среды, указанные в самостоятельном разделе Программы "Совершенствование механизмов природопользования", для отраслей ТЭК не уточнены и не скорректированы.

Наиболее полно все три составляющие развития ТЭК получили отражение в Федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 гг. и на перспективу до 2010 г., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 796 (в ред. от 29 декабря 2001 г., с изм. от 23 марта 2006 г.). Данная Программа в настоящее время является основной не только для достижения экономических показателей в процессе развития ТЭК, но и для обеспечения эффективного использования в этом секторе минерально-сырьевой базы, охраны недр и других природных ресурсов, выполнения природоохранных требований, экологической безопасности, поскольку в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 8 июля 2005 г. N 957-р реализация подпрограммы "Минерально-сырьевые ресурсы" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России" (2002-2010 гг.), так же как сама программа, завершена в 2005 г. Однако, ФЦП "Энергоэффективная экономика" нельзя признать примером реализации программного метода при планировании развития ТЭК на основе устойчивого развития. В ней, например, экологическая составляющая развития ТЭК сводится к трем показателям сохранения качества окружающей среды: сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, сокращению сброса загрязненных сточных вод и рекультивации загрязненных и нарушенных земель. За пределами этой программы остался целый ряд важных мер, связанных с реализацией стратегических экологических целей, в частности, формированием экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным воздействием на окружающую среду. Кроме того, показатели данной программы вызывают вопросы по поводу их взаимоувязки с показателями среднесрочного планирования и иными ориентирами, предусмотренными в прогнозных и плановых документах.

Решение же проблемы планирования развития ТЭК в целом и его отраслей на принципах устойчивого развития будет способствовать не только достижению стратегических экономических целей и задач, что крайне важно для экономики России, но и позволит улучшить социальную и экологическую обстановку на соответствующих территориях.

Г.В. Выпханова,

кандидат юридических наук,

преподаватель Калужского филиала

Московского гуманитарно-экономического института

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Государственный доклад "О состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году": МПР России /mnr.gov.rupartpid=211.html.