Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2013 г. N 12АП-1905/13

г. Саратов

08 апреля 2013 г.

Дело N А12-27076/12

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Акимовой М.А., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

при участии представителей заявителя: Цверкуновой И.Д., действующей на основании доверенности от 24 января 2-13 года N 01-06/378, Варламовой А.Е., действующей на основании доверенности от 09 января 2013 года N 01-06/16; Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям: Панченко Л.В., действующей на основании доверенности от 18 февраля 2013 года N 9,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям (г. Волгоград) на решение арбитражного суда Волгоградской области от 05 февраля 2013 года по делу N А12-27076/2012 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению Комитета ветеринарии Волгоградской области, ОГРН 1023403439278, ИНН 3444067980 (г. Волгоград)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям (г. Волгоград)

об отмене распоряжения Управления Россельхознадзора от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении плановой выездной проверки,

заинтересованное лицо: правительство Волгоградской области, ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965 (г. Волгоград),

УСТАНОВИЛ:

Комитет ветеринарии Волгоградской области обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, об оспаривании распоряжения Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении плановой выездной проверки Управления ветеринарии администрации Волгоградской области.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 05 февраля 2013 года заявление Комитета ветеринарии Волгоградской области удовлетворено. Суд признал недействительным распоряжение Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской и Волгоградской областям от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении плановой выездной проверки Управления ветеринарии администрации Волгоградской области.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит принятое по делу решение отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

27 марта 2013 года Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям предоставило дополнение к апелляционной жалобе.

Комитет ветеринарии Волгоградской области предоставил отзыв на апелляционную жалобу, просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Правительство Волгоградской области в судебное заседание не явилось. О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы указанное лицо извещено надлежащим образом. В материалах дела имеется почтовое уведомление N 92644 о вручении почтового отправления указанному лицу 05 марта 2013 года. Определение суда от 28 февраля 2013 года о принятии апелляционной жалобы к производству суда опубликовано на сайте суда в сети Интернет 01 марта 2013 года.

Указанное лицо имело реальную возможность обеспечить явку своего представителя в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Заслушав представителей лиц участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, 24 октября 2012 года Управление Россельхознадзора принято распоряжение N 3655-р "О проведении плановой выездной проверки Управления ветеринарии".

Не согласившись с принятым распоряжением и полагая, что оно нарушает права Комитета в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положение части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что положения Федерального закона N 294-ФЗ на отношения в сфере проведения проверок в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления не распространяются. Согласно части 3 статьи 8 Закона о ветеринарии положения Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" применяются к отношениям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Суд первой инстанции установил, в период с 08 октября по 02 ноября 2012 года на основании распоряжения Управления Россельхознадзора по Воронежской и Волгоградской областям N 87-п от 04 октября 2012 года проведена плановая документарная проверка комитета ветеринарии Волгоградской области. Не закончив данную проверку, Управление Россельхознадзора по Воронежской и Волгоградской областям приняло распоряжение от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении в период с 01 ноября по 09 ноября 2012 года новой плановой проверки в соответствии с правилами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Согласно пункту 8 распоряжения Управления Россельхознадзора от 24 октября 2012 года N 3655-р правовым основанием проведения проверки являлись: Закон РФ "О ветеринарии" от 14.05.1993 N 4979-1; Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 года N 294-ФЗ; Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" от 30.06.2004 года N 327; Приказ Минсельхоза РФ "Об утверждении Правил определения зоосанитарного статуса свиноводческих хозяйств, а также организаций, осуществляющих убой свиней, переработку и хранение продукции свиноводства" от 23.07.2010 года N 258; Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденные Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 года N 13-7-2/469.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Настоящим Федеральный закон устанавливает 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями; проверка представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Глава 3 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля и защиту их прав.

Согласно ст. 21 данного Федерального закона руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что положения Федерального закона N 294-ФЗ не применяются к мероприятиям по контролю в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласования отдельного плана по контролю за полнотой и качеством осуществления переданных указанным органам полномочий.

Комитет ветеринарии Волгоградской области не является лицом, в отношении которого может быть проведена проверка в порядке, определяемом ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Исходя из положений ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации не являются организациями; согласно ст. 17, 20 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" их структура определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Более того, в соответствии со ст. ст. 10, 73, 77 Конституции РФ, в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Вмешательство в деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации вне пределов, установленных федеральными законами недопустимо.

Согласно статье 22 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года N 1-ОД принятого Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 года исполнительную власть Волгоградской области осуществляют Губернатор Волгоградской области, Правительство Волгоградской области и органы исполнительной власти Волгоградской области, образуемые в соответствии с Уставом и законами Волгоградской области.

Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" от 15 марта 2012 года N 22-ОД комитет ветеринарии Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами участвуют публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (часть 1 статьи 124 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (часть 1 статьи 125 ГК РФ).

Часть 7 статьи 4 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

Наделение органов государственной власти правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы ГК РФ к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций.

Согласно пункту 1.1. Положения о комитете ветеринарии Волгоградской области утвержденного Постановлением Правительства Волгоградской области от 24 июля 2012 года N 265-п Комитет ветеринарии Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в области ветеринарии на территории Волгоградской области.

Постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 марта 2012 года N 75 "О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 года N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Управление ветеринарии администрации Волгоградской области переименовано в Комитет ветеринарии администрации Волгоградской области с 27 марта 2012 года.

Изложенное выше, не свидетельствует о том, что в отношении органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть применены положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Таким образом, положения Федерального закона N 294-ФЗ на отношения в сфере проведения проверок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления не распространяются.

Согласно части 4 статьи 3.1. Закона о ветеринарии федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Согласно Приказу Министерства сельского хозяйства РФ от 18 января.2011 года N 11 "О порядке осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии" предусмотрен отдельный порядок осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии. Данный порядок определяет процедуру организации и осуществления мероприятий по контролю и надзору за осуществлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий;

В соответствии с письмом Генеральной Прокуратуры РФ от 10 февраля 2012 года N 73/3-122-2012 требования Закона N 294-ФЗ не применяются к мероприятиям по контролю в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что, действующее законодательство четко определяет предмет проверки, которую может проводить Управление Россельхознадзора в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также определяет порядок проведения такой проверки.

Принимая оспариваемое распоряжение, Управление Россельхознадзора по Воронежской и Волгоградской областям назначило проверку по предмету, не входящему в компетенцию данного органа исполнительной власти Российской Федерации и в порядке, не предусмотренном законодательством для такой проверки.

На основании вышеизложенного распоряжение от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении плановой проверки противоречит Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В связи тем, что распоряжение от 24 октября 2012 года N 3655-р о проведении плановой проверки противоречит Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" принято неправомерно, суд первой инстанции, учитывая баланс публичного и частного интересов, а также конституционные принципы справедливости, законно и обоснованно удовлетворил заявленные комитетом требования, признав оспариваемые распоряжение незаконным.

Суд первой инстанции дал оценку и иным доводам, как заявителя, так и органа, принявшего оспарвиаемое распоряжение.

Проверка комитета ветеринарии Волгоградской области на предмет соблюдения требований Закона РФ "О ветеринарии", Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" от 30.06.2004 года N 327; Приказа Минсельхоза РФ "Об утверждении Правил определения зоосанитарного статуса свиноводческих хозяйств, а также организаций, осуществляющих убой свиней, переработку и хранение продукции свиноводства" от 23.07.2010 года N 258; Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 года N 13-7-2/469 в рамках проверки, проводимой в соответствии с требованиями Федерального закона N 294-ФЗ является неправомерной.

Несогласие с выводами суда само по себе не является основанием для отмены судебного акта. Податель апелляционной жалобы не указывает на то, каким обстоятельствам дела не была дана оценка, не представляет новых доказательств в опровержение выводов суда и на наличие таковых не ссылается.

Решение суда первой инстанции соответствует фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права. Нарушений норм процессуального права при принятии решения не установлено. Оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта не имеется. Апелляционная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 05 февраля 2013 года по делу N А12-27076/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской областям (г. Волгоград) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

М.А. Акимова И.И. Жевак