Юридическое проектирование: критерии и ошибки (Ю.А. Тихомиров, "Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.)

Юридическое проектирование: критерии и ошибки

Стремительное и масштабное развитие законодательства в России за последние два десятилетия породило иллюзии о "вседоступности" законотворчества. Словосочетание "писать законы" стало распространенной юридической формулой, но ее вряд ли можно признать правильной. Подготовку, принятие и реализацию закона и иного правового акта нельзя рассматривать как простой литературно-документальный процесс. Конечно, тщательно отработанный текст акта служит важнейшим условием и характеристикой его высокого качества, облегчает правильное понимание содержания норм и предусмотренных ими юридических действий. И, напротив, путаные тексты, "неюридический язык", игнорирование правил составления и согласования проектов, противоречия в использовании юридических понятий резко снижают эффективность правовой системы.

Не менее важна содержательная сторона вопроса, когда закон и иной правовой акт призваны реально формировать устойчивый правовой порядок и способствовать решению различных социальных задач. Если же этого не происходит, то правовые акты остаются на обочине пути общественного развития и служат не более чем декорациями реальных процессов или предстают как юридические памятники. Не отрицая этих качеств, отметим вред содержательной неэффективности права.

Поэтому в повестке дня - формирование и использование механизма юридического проектирования, который сочетает два главных требования к правовому акту - его содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых общественных отношений, и строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники. Такое проектирование позволяет создавать юридические формулы действий субъектов права, причем не только адекватно и зеркально отражать ситуации, но и воздействовать на поведение людей и тем самым на общественные процессы и формирование новых отношений. Обеспечить правовое опережающее отражение действительности - такова цель юридического проектирования.

С учетом сказанного можно выделить критерии качества закона и иного правового акта, которые необходимо соблюдать. Это - понимание правотворчества как сложного и противоречивого процесса познания; это - правильный выбор формы правового акта; это - порядок разработки и принятия правового акта, т.е. правового решения; это - предвидение последствий и обеспечение реализации правового акта. Рассмотрим их подробно.

Познавательные аспекты закона выражаются в правильном отражении общественных потребностей и обоснованном выборе меры правового регулирования общественных отношений. Всегда ли нужен именно закон, не ведет ли рост удельного веса локальных актов к уменьшению объема централизованного регулирования, реализован ли полностью потенциал действующих актов, не следует ли расширять сферу нормативного саморегулирования - все эти вопросы имеют практический смысл. Уловить и отразить подобные правовые корреляции очень важно и, если это сделано, можно говорить о существовании правовых циклов, сменяющих друг друга и отражающих - удачно или плохо - реальное отношение общества и государства к правовым вопросам, своего рода "юридические приливы и отливы".

В противном случае можно ожидать появления немалого числа "плохих" или "слабых" законов. Имеются в виду законы, принимаемые без учета реальных публичных интересов, законы, допускающие произвольные отступления от демократических принципов власти и управления, законы, вносящие мало новых моментов в регулирование общественных процессов, бездействующие законы, законы, искусственно опережающие появление реальных социальных условий, наконец, "скупые", "краткие" законы, оставляющие пробелы и юридические "пустоты".

Во избежание подобных недостатков юридическое проектирование призвано, во-первых, увязывать программы законопроектных (нормативных) работ с программами и концепциями социально-экономического развития в качестве их правового обеспечения, во-вторых, определять цель закона, рассчитанного на изменения ситуации в лучшую сторону. Преамбулы должны содержать характеристику именно таких конкретных целей, а не описаний задач правового регулирования. В-третьих, необходимо тщательно разрабатывать концепции законов, содержащие анализ и оценку предполагаемых правовых решений. В-четвертых, нужны полное информационное обеспечение, тщательные обоснования законопроекта и, прежде всего, финансово-экономические, социологические (учет общественного мнения). В-пятых, требуется усилить прогностический аспект и предвидение последствий действия закона - цепь принимаемых, изменяемых и отменяемых подзаконных актов, возможные социальные действия людей и т.п.

С огорчением приходится констатировать: в непрерывном и сложном правовом развитии органы публичной власти действуют чаще всего "на финише", когда обнаружились правонарушения. По их устранению принимаются активные действия. Но возникает вопрос: в чем заключается первичная причина правонарушений, можно ли их заранее предвидеть и предотвратить? Ответом служит эффективный механизм правоприменения, когда принятые законы и иные правовые акты должны последовательно реализовываться с помощью комплекса средств. К сожалению, до сего дня "упоение" законотворчеством отодвигает эти вопросы на второй план и для многих людей факт принятия закона служит неким магическим знаком изменения правовой ситуации в лучшую сторону. Но это не так.

Между тем и на "старте" правового развития возникают серьезные проблемы, затрудняющие процесс действия закона. Проекты законов нередко готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований. Базовые системообразующие законы долго не принимаются, и к таковым относятся проекты федеральных законов о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти, об административной юстиции и др. Огорчает недооценка социальной стороны законотворчества, когда мало проводится общественных обсуждений, когда гражданам недостаточно разъясняется смысл новых законов. А это снижает эффект их восприятия и реализации.

Реализация законов - не одномоментный процесс, когда дело сводится к выделению денежных средств. Это - комплексный механизм, включающий своевременное информирование и знание закона, изменения в компетенции, структуре и связях органов и процедурах их деятельности, в ресурсном обеспечении, в том числе кадровом и информационном. К этому надо добавить и необходимость повышения правовой квалификации служащих и иных работников, вступающих в должность. Пока это требование почти не соблюдается.

Основная тяжесть реализации законов ложится на органы исполнительной власти, которые для этого и предназначены. Однако на практике они нередко обходят закон и издают ведомственные и иные акты вопреки его предписаниям. Социологические опросы федеральных служащих показывают, что знание и использование ими норм законов колеблется в пределах 10-20%. Это - плохой показатель. Есть надежда, что введение административных регламентов оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам и осуществления функций органов даст больший эффект. Но для этого необходимо их тщательно разрабатывать и согласовывать между собой и делать полностью доступными гражданам.

В процессе реализации законов многое зависит от деятельности бизнес-структур, которые не должны нарушать законность. Но до сих пор не усвоено правило: выгодно поступать по закону и невыгодно - вопреки закону. Пока же обходные пути, коррупция, противопоставление ситуационной целесообразности и законности резко снижают потенциал законов в сферах собственности, труда, экологии и др. Следует поддерживать легальные формы участия бизнеса в правотворчестве и правоприменении. И здесь многое зависит от эффективной работы юридических служб - и в министерствах, и в региональных и муниципальных органах, и в организациях, и на предприятиях. Пока же их действия распылены и не всегда эффективны.

Отрадно, что в механизме правоприменения все более заметное место занимает правовой мониторинг. Созданы соответствующие центры в Совете Федерации и в некоторых регионах. Предстоит наладить сбор и анализ информации по определенным показателям и с ее помощью постоянно отслеживать реальное движение правовых норм в разных ситуациях и для решения многообразных задач. Должна быть обеспечена публичность этой работы, и тогда общество, граждане будут знать, как реально исполняются законы, кто виновен в их нарушении, какие коррективы необходимо внести.

Неизбежным "спутником" правотворчества и правоприменения являются юридические ошибки - содержательные и технико-юридические. Содержательные ошибки возникают вследствие объективных и субъективных трудностей и противоречий процессов правотворчества и правоприменения как познавательного процесса. Отрицательным образом сказывается недостаточная обоснованность проектов законов и иных актов, слабость системных действий по их реализации. К числу таких ошибок можно отнести:

а) неверное установление предмета правового регулирования;

б) произвольное определение способов (методов) регулирования;

в) неверное закрепление характера и объема полномочий субъектов права;

г) несбалансированность норм публичных институтов и правового поведения;

д) ошибки в расчетах и обоснованиях;

е) сохранение возможных юридических пробелов;

ж) недооценка вероятных юридических коллизий;

з) допущение коррупционных проявлений и иных нарушений законности;

и) поспешные или запоздалые изменения текста актов;

к) нарушения баланса законов и подзаконных актов;

л) ложные "юридические образы" субъектов права.

Особое значение имеет соблюдение требований к подготовке концепции закона, установленных известным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов", поскольку они обеспечивают правильный выбор правовых целей и способов их достижения и переход к новому "правовому состоянию". Иначе неизбежны поверхностность и правовая инфляция.

Технико-юридические ошибки связаны с неверными способами составления текстов правовых актов. В результате нарушается требование использования системы технико-юридических приемов и затрудняется понимание, толкование и применение актов, наконец, корректное юридическое общение между гражданами, органами и организациями, государствами.

К таким ошибкам относятся: а) неверный выбор формы правового акта и, соответственно, юридического способа решения вопросов;

б) нарушение системных связей между материальными и процессуальными нормами, разными частями правового акта; в) произвольное использование юридических понятий и терминов; г) описательность изложения правового материала и неумелое формулирование юридических норм; д) неправильное оформление проекта закона или иного правового акта; е) стирание граней между правовым актом и документом (справкой); ж) неверные способы ссылок и отсылок в тексте акта; з) нарушение требований юридического языка; и) неверное использование примечаний, приложений; к) дублирование международно-правовых норм.

Приведенные типологии юридических ошибок следует учитывать при подготовке, принятии и реализации правовых актов, поскольку это гарантирует от возможных нарушений законности.

Качество правовых актов остается невысоким, и в немалой степени из-за явной недооценки юридической техники. В результате в процессе правотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий. К сожалению, государственные служащие, депутаты, специалисты и эксперты по-прежнему не владеют приемами юридической техники, и этому их почти не обучают.

Действуют разные рекомендации. Видя сложности и противоречия в использовании юридических терминов, некоторые государственные органы федерального и регионального уровней разрабатывают словари-справочники понятий и терминов. Так, Совет Федерации подготовил в 2007 г. словари-справочники "Приоритетные национальные проекты в понятиях российского законодательства". Это позволило унифицировать их использование в рамках проектов "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Образование", "Развитие агропромышленного комплекса", "Здоровье".

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов*(1). Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества, объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия*(2). Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов*(3). Законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства*(4).

Следует обратить внимание на специфику юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм-дефиниций, норм-целей и норм-принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.

С сожалением приходится отмечать необоснованное разнообразие способов юридической техники, используемых законодательными и исполнительными органами. В своих научных разработках автор данной статьи дал определение юридической техники и ее признаков*(5). Юридическая техника есть система правил познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала с целью подготовки текста правового акта. Эти правила можно разделить на шесть взаимосвязанных групп: познавательно-юридические, нормативно-структурные, логические, языковые, документально-технические, процедурные. Каждая группа, в свою очередь, состоит из совокупности конкретных правил, предусматривающих определенные действия и использование приемов.

Следуя нашей концепции, Т.В. Кашанина выделяет содержательные правила, правила логики, структурные правила, языковые правила, формальные (реквизитные) требования, процедурные правила. Причем весьма оправданно рассмотрение того, как применяются эти правила на всех этапах жизни акта - правотворчества, опубликования, систематизации, интерпретации, реализации*(6). Появились учебные пособия для вузов*(7).

Как уже отмечалось, познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций объяснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает.

С этим связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе, и классификационных признаков, как официальных, так и доктринальных*(8).

Весьма необходима классификация юридических терминов, правил и приемов составления текста закона и иного правового акта. Довольно часто понятия и термины получают признание в данном законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой принадлежит преимущественно российское право, каждый закон не сопровождается набором собственных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же, напротив, наблюдается явное увлечение дефинициями. Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах); во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами-дефинициями и главами, статьями закона; в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм-дефиниций в других законах и иных актах.

Нужно учитывать, что в различных отраслях законодательства одни и те же термины могут обозначать несовпадающие понятия, если правовые нормы, в которых они используются, не перекрещиваются в процессе применения, регулируют различные сферы отношений и не создают помех для юридической практики. Если значение юридического термина, используемого в разных отраслях законодательства, не совпадает по смыслу, то каждой отрасли законодательства следует давать его самостоятельное определение.

Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других форм "юридических связок", определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. С помощью отсылок обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Особое внимание должно быть уделено формированию юридических норм как регуляторов. Они весьма разнообразны - нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-стимулы (поощрения), нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-стандарты, нормы-рекомендации. И умелое пользование ими позволяет правильно применять "наборы норм" в различных правовых актах для решения многообразных задач.

Особое значение имеет формирование и использование специфического юридического языка - четкого, строгого и структурированного. Это облегчает единообразное "технологическое" построение текста правового акта и его понимание и применение. И отрадно, что есть специальные работы по данному вопросу*(9). Думается, на их основе нужно разрабатывать специфические языковые правила для разных видов правовых актов - законов, правительственных, ведомственных и локальных актов, технико-юридических актов, международно-правовых актов. Тогда удается реально упорядочить "оборот" и восприятие многообразных по содержанию и форме правовых актов.

Что целесообразно сделать? По нашему мнению, надо решить комплекс вопросов. Следует обновить правила подготовки и принятия законов, ведомственных актов, разработать и утвердить постановлением Правительства РФ "Общие правила юридической техники"; ускорить принятие федерального закона "О нормативных правовых актах", в котором должны быть базовые нормативные характеристики правовых актов. Необходимо обновить Классификатор правовых актов. Требуется ввести обучение государственных служащих и депутатов основам юридической техники; расширить изучение юридической техники в вузах. Будут полезны справочники и пособия по данной тематике.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП, доктор

юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Общая теория права. М., 1995. С. 216-218.

*(2) Теория государства и права. М., 1997. С. 312-314.

*(3) Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 267-289.

*(4) См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. N 7. Глава XV "Законодательная техника" в кн. Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. Теория права. М., 2007. С. 507-530.

*(5) Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.

*(6) Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. М., 2007. С. 68-134.

*(7) Смирнов Л.В. Законотворческая техника в современной России: Учебное пособие для вузов. Москва, Тула, 2006.

*(8) См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999.

*(9) См.: Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1991; Шепелев А.Н. Язык права как самостоятельный функциональный стиль: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Крюкова Е.А. Язык и стиль законодательных актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.