Саморегулируемая организация медицинских и фармацевтических работников: понятие и основные функции (А.А. Мохов, сборник "Научные труды III Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву")

Саморегулируемая организация медицинских и фармацевтических
работников: понятие и основные функции

С середины 90-х годов ХХ века в России наметилась тенденция усиления процесса саморегулирования или передачи части функций исполнительных органов государственной власти в области регулирования отдельных видов профессиональной деятельности негосударственным некоммерческим организациям. Этот процесс завершился переходом отдельных государственных функций на основе специальных законов или специальных норм специализированным организациям. В качестве примеров организаций такого рода можно привести саморегулируемые организации арбитражных управляющих, аудиторов, оценщиков, профессиональных участников рынка ценных бумаг, и др.

Рост числа таких организаций, значительный массив норм, регулирующих их деятельность, наличие при этом пробелов и противоречий в определении их правового статуса как особой функциональной разновидности юридических лиц, закономерно привели к появлению Проекта Федерального закона от 8 июля 2003 г. N 348631-3 "О саморегулируемых организациях", который должен стать основой существования таких организаций, но он до сих пор по ряду причин не принят.

Рост числа саморегулируемых организаций вполне закономерен, он отражает общемировые тенденции развития норм о регулировании отдельных видов профессиональной деятельности, также является отражением проводимой в России административной реформы.

Впервые термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании. Эти организации разрабатывают правила и стандарты определенного вида деятельности, а также осуществляют функции, сходные с лицензированием отдельных видов деятельности.

Административная реформа, проводимая в России, призвана изменить технологию функционирования исполнительной власти и имеет своей целью, с одной стороны - повысить эффективность и качество исполнения государством его функций за счет предоставления услуг на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки соответствующих стимулов государственных служащих, с другой - осуществить поэтапную передачу ряда управленческих функций негосударственным организациям. "Излишние" функции, которые берет на себя государственный аппарат, как правило, неэффективны и, кроме того, являются высоко затратными для бюджета и налогоплательщика. Кроме того, построение правового государства немыслимо без развитых институтов гражданского общества, одним из элементов которого являются различные негосударственные некоммерческие организации (например, саморегулируемые организации).

Так, десятилетний опыт арбитражного (антикризисного) управления в России позволил целый ряд функций, которые на начальном этапе осуществляло государство в лице специализированной государственной службы (ФСФО, ранее - ФСДН, ФУДН) и ее территориальных подразделений, передать саморегулируемым организациям арбитражных управляющих.

Появление саморегулируемых организаций, как отмечается в научной литературе, обусловлено рядом предпосылок: передачей некоммерческим организациям ряда полномочий государственных органов; усилением защиты интересов потребителей или лиц, которым оказываются квалифицированные услуги (обязательное страхование гражданской ответственности, субсидиарная ответственность организации); необходимостью защиты прав субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности при их взаимодействии с органами государственной власти.

Функции органов управления в сфере здравоохранения (федерального министерства и агентств, а также их территориальных органов) также в ближайшей перспективе могут быть пересмотрены в сторону значительного сокращения. Мировой опыт показывает, что при наличии развитых институтов гражданского общества значительное число функций, которые сегодня сосредоточены в органах управления здравоохранения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуется общественными самоуправляемыми организациями.

Основы развития самоуправления медицинского и фармацевтического сообщества были заложены в ст. 62 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Согласно положениям этой статьи, медицинские и фармацевтические работники имеют право на создание профессиональных ассоциаций и других общественных объединений, формируемых на добровольной основе для защиты прав медицинских и фармацевтических работников, развития медицинской и фармацевтической практики, содействия научным исследованиям, решения иных вопросов, связанных с профессиональной деятельностью медицинских и фармацевтических работников.

Профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации принимают, согласно положениям закона, участие: в разработке норм медицинской этики и решении вопросов, связанных с нарушением этих норм; в разработке стандартов качества медицинской помощи, федеральных программ и критериев подготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических работников, в присвоении медицинским и фармацевтическим работникам квалификационных категорий; в соглашениях по тарифам на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования и деятельности фондов обязательного медицинского страхования.

Кроме того, профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации субъектов Российской Федерации могут проводить проверочные испытания медицинских и фармацевтических работников по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан и выдавать им соответствующий сертификат специалиста, а также вносить предложения о присвоении им квалификационных категорий.

Однако избранная отечественным законодателем в начале 90-х годов ХХ века конструкция, облечение отдельных элементов саморегулирования исключительно в форму ассоциации, не позволяет говорить о возможности передачи таким организациям управленческих функций, осуществляемых в настоящее время государственными институтами. Многие из отмеченных законодателем в Основах возможностей носят по своей сути декларативный характер.

Анализ динамики российского законодательства показывает, что отдельные ассоциации и союзы, объединяющие лиц по профессиональному признаку, в России выросли до саморегулируемых организаций. Например, до принятия нового ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в 2002 году, также существовали ассоциации и союзы арбитражных (антикризисных) управляющих, однако никаких государственных функций, присущих именно саморегулируемым организациям, не реализовывали.

Таким образом, для эффективного развития саморегулирования в сфере медицинской и фармацевтической деятельности, необходимо создание специализированных саморегулируемых организаций медицинских и фармацевтических работников, что возможно лишь путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство.

Внесение таких изменений и дополнений возможно двумя способами. Во-первых, путем внесения нескольких норм о саморегулируемых организациях медицинских и фармацевтических работников в действующие Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. В этих статьях формулируется легальное понятие саморегулируемой организации медицинских (фармацевтических) работников), определяется порядок ее создания, членства в ней, а также указываются функции организации.

Во-вторых, путем указания в ФЗ "О саморегулируемых организациях", что его нормы распространяются на саморегулируемые организации медицинских и фармацевтических работников.

Завершая изложенное, на основе анализа правовой доктрины и действующего законодательства, сформулируем в самом общем виде понятие саморегулируемой организации медицинских и фармацевтических работников, а также укажем ее основные функции.

Саморегулируемая организация медицинских (фармацевтических) работников - это некоммерческая организация, представляющая собой вид саморегулируемой организации, основанная на обязательном и равноправном членстве в одной из таких организаций физических лиц, отвечающих требованиям, установленным статьей 54 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, имеющая своей целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности медицинскими (фармацевтическими) работниками, а также осуществление иных функций этой организации, установленных Законом и предусмотренных уставом.

Саморегулируемая организация медицинских (фармацевтических) работников осуществляет следующие функции:

1) обеспечение соблюдения своими членами законодательства Российской Федерации, этических норм и иных правил профессиональной деятельности медицинских (фармацевтических) работников;

2) принимать участие в разработке учебных программ и планов, осуществлении подготовки лиц, занимающихся медицинской (фармацевтической) деятельностью в соответствии с квалификационными требованиями, определяемыми федеральным органом исполнительной власти;

3) представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

4) обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов;

5) осуществлять страхование гражданской ответственности своих членов;

6) контролировать соблюдение своими членами правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности;

7) применять в отношении своих членов предусмотренные учредительными и иными документами меры дисциплинарной ответственности, в том числе - исключение из числа членов саморегулируемой организации;

8) иные функции, предусмотренные уставом организации и не противоречащие законодательству Российской Федерации.

А.А. Мохов,

доктор юридических наук, профессор кафедры

гражданского права и процесса ГОУ ВПО

"Волгоградский государственный университет"

(г. Волгоград)