Рассмотрение и улаживание споров в социально-трудовой и административно-служебной сфере. Сравнительный анализ (А. Соловьев, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 2, февраль 2008 г.)

Рассмотрение и улаживание споров в социально-трудовой
и административно-служебной сфере.
Сравнительный анализ

В сфере трудовых отношений споры бывают индивидуальные, групповые и коллективные. В сфере административно-служебных отношений коллективные споры отсутствуют, поскольку под коллективом понимается социальная группа, имеющая организационно-структурный признак объединения людей (отдел, управление, департамент).

Менеджеры, в обязанности которых входит задача согласования интересов с работниками и управление социальными конфликтами, а также специалисты кадровой службы давно столкнулись с проблемой различной терминологии, используемой в Трудовом кодексе РФ и законодательстве о государственной службе в Российской Федерации. Причем, современные комментарии на эту тему не дают четких ответов на ряд актуальных вопросов.

В этот ряд входят следующие вопросы. Нужно ли в органах и учреждениях, где отношения имеют характер административно-служебных, создавать комиссию по рассмотрению индивидуальных трудовых споров? В каком порядке необходимо осуществлять рассмотрение служебных споров в случаях, когда их предмет выходит за рамки юридического определения этого вида споров? Каким образом государственный служащий может осуществить попытку урегулирования разногласия (действительного или мнимого) путем непосредственных переговоров с представителем нанимателя, если на практике вышестоящие должностные лица не соблюдают права подчиненного на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с действующим законодательством? Каким образом гражданский служащий может подтвердить то, что указанная попытка им была предпринята, а значит, у комиссии по служебным спорам есть юридические основания для рассмотрения этих разногласий?

Ответы на эти вопросы требуют определенной методологии и похода в изучении норм права без отрыва от социальной действительности по применению этого права.

Сравнительный анализ является одним из методов исследования различных отраслей права и права как такового. Он положен в основу данной работы, но при этом нами предусмотрена определенная последовательность изучения предмета.

Вначале обращается внимание на то, что сравниваемым сферам, где трудовую деятельность осуществляет две основные категории занятых граждан - работники и государственные служащие, присущи споры одной природы. Далее поставлена задача анализа Конституции РФ, чтобы установить допустимость основным законом споров, а также установить те права и гарантии граждан, соблюдение которых потенциально может быть предметом спора в социально-трудовой и административно-служебной сфере. Только затем сделан логичный переход к непосредственному сравнению норм Трудового кодекса РФ и законодательства о государственной службе в Российской Федерации, регламентирующих условия и порядок рассмотрения и улаживания споров.

Все сказанное можно считать необходимым введением в проблему, но при этом следует сделать одно пояснение и одно замечание.

Термин "улаживание споров" применен специально, поскольку природа споров, возникающих и протекающих в социально-трудовой и административно-служебной сфере общественных отношений различна, как различны и средства, с помощью которых спор может быть завершен по юридическим основаниям.

В широком смысле "улаживание споров" означает:

1) дозволение вмешательства в спор "третьих лиц";

2) попытку разрешения спора путем переговоров между субъектами конфликтного взаимодействия;

3) формирование и деятельность специального юрисдикционного органа, в котором субъекты конфликтного взаимодействия самостоятельно или при участии "третьих лиц" осуществляют попытку разрешения спора;

4) перенос рассмотрения предмета и причин спора в суд соответствующей юрисдикции в целях его урегулирования.

Замечание, о котором было упомянуто, касается терминологии, используемой в данной статье. Суть его заключается в том, что ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации"*(1) предусмотрена взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации. Это дает основание для использования единообразного термина, применимого как к категории государственных служащих, так и к категории гражданских служащих. Далее используется единообразный термин - государственный (-ные) служащий (-щие).

Границы исследования конфликтов в системе органов государственной службы определены, исходя из условия специфичной классификации конфликтов, предусмотренной Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Данное исходное положение требует определенного пояснения.

Объектом исследования являются отношения, которые присущи двум сферам общественной деятельности - социально-трудовой и административно-служебной. Предметом исследования являются противоречия, возникающие между субъектами "внутриорганизационных" отношений, то есть отношений внутри тех организаций, в которых используется труд работников и государственных служащих.

Таблица 1

Поле конфликтного потенциала социально-трудовой
и административно-служебной сфер

Социально-трудовая сфера	Административно-служебная сфера
Трудовые отношения*(2), т.е. отношения между работниками и работодателем	Административно-служебные отношения, т.е. отношения между государственными служащими и нанимателем
	Трудовые отношения*(3), т.е. отношения между работниками и нанимателем
Гендерные отношения, т.е. отношения между мужчинами и женщинами (и наоборот!)	Гендерные отношения, т.е. отношения между мужчинами и женщинами (и наоборот!)
	Властно-распорядительные отношения, которые обладают потенциалом конфликта интересов

Каждая из двух названных сфер обладает определенным конфликтным потенциалом. Для сравнения этого "поля" конфликтного потенциала представим табл. 1.

В системе государственной службы конфликтным потенциалом обладают властно-распорядительные отношения, т.е. отношения, возникающие, с одной стороны, между чиновниками, обладающими властью принятия управленческого решения или распоряжения материальными средствами, а с другой - с клиентами, которые выступают в качестве лиц, заинтересованных в удовлетворении их притязаний. Именно эти отношения обладают потенциалом конфликта, получившего название "конфликт интересов"*(4).

Отношения, поставленные на первые три места в правой части таблицы, обладают потенциалом "внутриорганизационных" конфликтов, то есть тех, которые динамически развиваются, протекают и при определенных условиях завершаются непосредственно внутри определенной организации (юридического лица). Что касается конфликтного потенциала властно-распорядительных отношений, то конфликты, возникающие на этой "почве", не являются внутриорганизационными.

Включение в конфликтный потенциал трудовых отношений требует определенного пояснения по той причине, что под ними понимаются отношения между государственными служащими и нанимателем. На данном этапе развития современного права между правоведами нет единой точки зрения о природе отношений между указанными субъектами. Одна группа ученых считает, что эти отношения являются административными*(5), а регламентирующий их федеральный закон - административным. Другая группа - считает, что эти отношения являются трудовыми*(6).

Существует третья точка зрения, которая, на наш взгляд, более обоснована. Так, правовой статус государственного служащего определяется комплексно, исходя из статуса гражданина Российской Федерации*(7). Он органически включает в себя: 1) конституционный статус российского гражданина; 2) статус работника, характеризуемый нормами Трудового кодекса РФ; 3) административно-служебный статус, характеризуемый нормами Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(8).

Включение в правовой статус государственного служащего элемента, связанного с трудовыми отношениями, нами поддерживается. Основанием для этого служат не только критерии право-трудовых отношений, обобщенных еще Н.Г. Алексанровым, но и общепризнанные принципы и нормы международного права*(9). К числу последних относится Конвенция МОТ N 151 о трудовых отношениях на государственной службе" (1978 г.)*(10).

Кроме того, нельзя не учитывать тесного взаимодействия и даже переплетения трудового права с административным правом. Например, такие юридические основания возникновения отношений, как в результате избрания по конкурсу, назначения на должность или утверждения в должности, присущи трудовому праву и административному праву. Также нельзя не учитывать особенности применения социального партнерства (ст. 28 ТК РФ) и особенности регулирования труда гражданского персонала, занятого в федеральных органах исполнительной власти, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства (ст. 349 ТК РФ).

Из трех ранее приведенных основных типов отношений, присущих конфликтам на государственной службе, только трудовые отношения имеют нормативную регламентацию. Из Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" вытекает, что все нормы и правила, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, распространяются на лиц, занятых на государственной гражданской службе. Это означает, что трудовые отношения относятся к числу институализированных отношений. Следовательно, конфликты в сфере трудовых отношений подлежат рассмотрению и разрешению в том порядке, который предусмотрен Трудовым кодексом РФ.

В данном контексте уместно заметить, что рассмотрение и разрешение конфликтов как элементы процесса "улаживания" конфликта с целью достижения его завершения (исхода) объединяет более емкое понятие, присущее теории социального конфликта.

Речь идет о категории "управление конфликтом".

Поскольку другие из четырех перечисленных основных типов отношений нормативно не регламентированы, то правовой механизм управления конфликтами, возникающими между субъектами гендерных отношений, властно-распорядительных отношений, отсутствует.

Следует особо отметить, что конфликты в сфере гендерных отношений малоизученны, несмотря на то, что вопрос гендерного равенства последнее время приобретает для современной России все большее значение*(11).

Нами социальные конфликты в сфере гендерных отношений квалифицируются как гражданские споры. Объясняется это тем, что предметом такого типа конфликтов является защита чести и достоинства гражданина.

Конфликтологам и правоведам знакома классификация трудовых споров (конфликтов), в которой по традиции выделяются конфликты интересов (экономические) и конфликты права (юридические). Субъектность этих конфликтов определяется на основании анализа тех лиц и групп лиц, которые взаимодействуют в сфере трудовых отношений.

На первый взгляд может показаться, что в данном контексте не уместно говорить о классификации трудовых споров (конфликтов). Однако есть веские и объективные причины, побудившие нас именно к такой последовательности изложения материала.

Дело заключается в том, что термин "конфликт интересов" знаком каждому гражданину, занятому в системе государственной гражданской службы. О конфликте интересов сказано в статьях Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Однако использование законодателем термина "конфликт интересов" не оправдано с точки зрения теории социальных конфликтов, а также общепризнанной юридической классификации конфликтов в сфере трудовых отношений.

По сути, ситуация, квалифицируемая законодателем в качестве "конфликта интересов", представляет собой действительное или мнимое нарушение государственным служащим, "внутриорганизационных" правил поведения. Кроме того, эта ситуация возникает в результате антисоциального характера поведения государственного служащего. Само же поведение индивидуума, лежащее в основе конфликта и поименованное законодателем как "конфликт интересов", входит в емкое определение феномена, названного "коррупция"*(12).

В силу антисоциального характера "конфликтов интересов", возникающих при прохождении гражданами государственной гражданской службы, эти конфликты порой рассматриваются не только в рамках законодательства об административных правонарушениях, но и уголовного права. На наш взгляд, природа этих конфликтов позволяет именовать каждый из них "конфликт корыстных интересов".

Сложность изучения конфликтов корыстных интересов связана с тем, что их природа отлична от конфликтов, которые в трудовом праве давно и традиционно именуются индивидуальными трудовыми спорами. Напомним, что с точки зрения трудового права, действительное или мнимое нарушение работником "внутриорганизационных" правил поведения квалифицируется как дисциплинарный проступок с вытекающими юридическими последствиями.

Все сказанное обусловило необходимость ограничения границ нашего исследования и исключение из его круга конфликтов корыстных интересов, присущих сфере властно-распорядительных отношений. По сути, конфликты корыстных интересов надо рассматривать как столкновение коррелирующих элементов культуры взаимодействия "государственная гражданская служба - бизнес", и делать это необходимо отдельно.

Наш сравнительный анализ необходимо начинать с рассмотрения норм Конституции РФ. Это обусловлено тем, что Конституция РФ является высшим нормативным правовым актом, а все федеральные законы не должны ей противоречить.

В соответствии с нормой ч. 4 ст. 37 Конституции РФ признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Если проанализировать данную норму, то можно утверждать, что по формальным признакам право на индивидуальные и коллективные трудовые споры распространяется по кругу лиц только на наемных работников занятых в сфере социально-трудовых отношений. Право на забастовку также "принадлежит" только названной категории граждан, занятых трудовой деятельностью, и при этом по смыслу нормы ч. 4 ст. 37 Конституции РФ забастовка является одним из способов разрешения перечисленных споров.

Исторически сложилось так, что забастовка является средством борьбы трудящихся за свои экономические, трудовые и социальные права. Она также является средством защиты экономических, трудовых и социальных интересов граждан, в число которых по общепризнанным принципам и нормам международного права не входит такая категория трудящихся, как занятые в государственно-административных органах управления.

Граждан, относящихся к данной категории занятых, общепринято называть государственными служащими. Однако Международная организация труда (МОТ) до сих пор не выработала единообразного определения термина "государственные служащие". В вопросе законного ограничения права трудящихся МОТ прибегает к применению термина "жизненно важные службы".

Какие же другие нормы Конституции РФ, так или иначе, касаются вопроса улаживания споров в других сферах общественной деятельности?

В целях ответа на данный вопрос обратим внимание на нормы ч. 4 ст. 32, ч. 2 ст. 45, ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. Исходя из последовательности перечисленных норм, рассмотрим их содержание.

В числе первых из перечисленных конституционных норм оказалось положение о равном доступе граждан Российской Федерации к государственной службе. Фактически в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ воспроизведен принцип, предусмотренный ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах граждан.

Конституционное положение о равном доступе граждан Российской Федерации к государственной службе учтено законодателем, что подтверждается нормами ст. 4 и ст. 69 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Нельзя не обратить внимания на то, что статья 69 данного законодательного акта названа "Индивидуальный служебный спор". Из юридического определения этого вида споров вытекает, что предметом служебного спора может быть вопрос доступа к государственной службе.

Таким образом, можно считать, что ч. 4 ст. 32 Конституции РФ имеет отношение к индивидуальным служебным спорам, которые потенциально могут возникнуть в административно-служебной сфере.

Норма ч. 2 ст. 45 Конституции РФ предусматривает право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Гражданский кодекс РФ и Трудовой кодекс РФ содержат нормы, корреспондирующие с указанным конституционным правом. Так, ст. 12 ГК РФ и ст. 352 ТК РФ включают в себя дозволение на самозащиту права.

Социальная действительность такова, что в случаях самозащиты права индивидуум действует исходя из посыла, что его право нарушено действительно или мнимо. С точки зрения конфликтологии мотивация к самозащите права означает наличие иллюзорного или реального конфликта.

Если проанализировать ситуацию, предусмотренную ст. 142 ТК РФ, то выяснится следующее. Законодатель дозволяет самозащиту права путем приостановления работником или группой работников работы до момента восстановления нарушенного права. Нетрудно увидеть, что это действие является ответной реакцией в конфликте между трудом и капиталом. При этом по всем признакам ситуация квалифицируется в качестве конфликта права (юридического).

Самозащита права может выходить за рамки прав, предусмотренных административным и трудовым правом. Так, в гендерных конфликтах речь может идти о защите индивидуумом или реальной группой чести и достоинства. Однако ни Трудовой кодекс РФ, ни Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" не содержат в себе норм, регламентирующих условия и порядок рассмотрения и разрешения споров названного характера.

Гражданские служащие вынуждены прибегать к самозащите права и в тех случаях, когда возникают конфликты по поводу морального преследования на рабочем месте. Моральное преследование на рабочем месте как социальный феномен получило название "моббинг"*(13).

Вернемся к анализу Конституции РФ. В соответствии с нормой ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. А, согласно норме ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, решения и действия (или бездействия) органов власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

Можно утверждать, что обе приведенные нормы Конституции РФ касаются права на судебную защиту. Они корреспондируются с нормами Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах граждан и Европейской конвенции о защите права человека и основных свобод.

По смыслу нормы ч. 1 ст. 46 Конституции РФ право судебной защиты принадлежит любому физическому лицу, которое при условии дееспособности может защищать свои интересы в суде как самостоятельно (лично), так и через своего полномочного представителя*(14).

При этом по Конституции РФ под защитой суда находятся не только основные (конституционные), но и все остальные права и свободы. К судебной защите можно прибегать в случае действительного или подразумеваемого нарушения права, которое не только предоставлено Конституцией РФ, но и предоставлено действующим законом.

В зависимости от характера действительно или мнимо нарушенного права защита каждого может осуществляться в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

Преимущества судебного порядка рассмотрения и урегулирования споров по сравнению с доюрисдикционными процедурами - переговорами, традиционно очевидны и не требуют дополнительного разъяснения.

Таблица 2

Конституция РФ о праве на споры, а также о правах
и гарантиях, соблюдение которых потенциально может быть
предметом спора

Сфера социально-трудовых отношений	Сфера административно-служебных отношений
Индивидуальные и коллективные трудовые споры. Основание прямое - ч. 4 ст. 37 Конституции РФ.	Индивидуальные служебные споры о праве на доступ к государственной службе. Основание - ч. 4 ст. 32 Конституции РФ.
Споры, в ходе которых используется право на самозащиту. Основание - части 2 ст. 45 Консти- туции РФ.	Споры, в ходе которых используется право на самозащиту. Основание - части 2 ст. 45 Консти- туции РФ.
Споры о праве (юридические). Основание - части 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ.	Споры о праве (юридические). Основание - части 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ

Статья 46 гарантирует систему защиты прав от нарушений широкого круга субъектов, в число которых входят и должностные лица. Поэтому право, предусмотренное нормой ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, имеет важное значение для усиления защиты прав и свобод каждого.

По смыслу анализируемой нормы гражданину предоставлено право вступать в спор с государственными органами и должностными лицами. Предметом такого спора признается вопрос о правомерности (законности в сопоставлении с нормами материального права с учетом их иерархии!) решения или действия (бездействия) государственного органа или должностного лица, которое затрагивает права и свободы гражданина (человека).

На основании ст. 46 Конституции РФ каждый, кто считает необходимым оспорить решения или действия (бездействия) государственного органа или должностного лица, имеет возможность обратиться в суд соответствующей компетенции, который будет изучать причины и предмет спора о праве (юридического). Подведомственность суду таких споров конкретизируется в законодательстве о судебной власти; при этом предусматривается описание объекта обжалования в суд и допустимость жалобы.

Есть еще один аспект рассмотрения ст. 46 Конституции РФ. Очевидно, что федеральные законы, регулирующие трудовые и административно-служебные отношений, не должны вступать в противоречие с основным законом страны - Конституцией РФ. По сути, это означает, что названные федеральные законы должны содержать нормы о дозволении рассмотрения в судебном порядке споров о праве (юридических).

Проведенный анализ некоторых норм Конституции РФ позволяет заключить, что на этом уровне правового регулирования существуют различия в юридическом подходе к спорам, возникающим в различных сферах общественной деятельности. В целях придания этому тезису большей убедительности сведем в таблицу результаты проведенного анализа.

Таким образом, проведенный анализ Конституции РФ позволяет заключить, что только индивидуальные и коллективные трудовые споры являются прямым конституционным правом граждан, а все другие виды споров (табл. 1 и 2) имеют природу, элементом характеристики которой является косвенное конституционное право.

Кроме этого, можно сделать еще один промежуточный вывод о том, что в сфере трудовых отношений споры бывают индивидуальные, групповые и коллективные. В сфере административно-служебных отношений коллективные споры отсутствуют, поскольку под коллективом понимается социальная группа, имеющая организационно-структурный признак объединения людей (отдел, управление, департамент).

Следуя намеченному плану, следующим нашим шагом будет сравнение юридических признаков споров, которые поименованы Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Но сначала необходимо определить четкие границы предполагаемого анализа. С этой целью необходимо ответить на один существенный вопрос, предусматривает ли трудовое и административное право нормативное регулирование одного и того же типа споров, характеризуемых таким признаком как численность граждан, занятых трудовой деятельностью и вступивших в конфликтное взаимодействие с другой стороной правоотношений?

Чтобы ответить на данный вопрос, необходимо рассмотреть ст. 2 ТК РФ и ст. 13 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

В абз. 16 ст. 2 ТК РФ в качестве одного из принципов правового регулирования социально-трудовых отношений в широком смысле этого термина названо обеспечение права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров. Исходя из этого принципа, законодатель предусмотрел в гл. 60 и гл. 61 Трудового кодекса РФ комплекс норм о рассмотрении и разрешении конфликтов, которые у конфликтологов принято называть "межличностные" и "межгрупповые".

Что касается Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", то он предоставил право государственным служащим только на индивидуальные (межличностные - А.С.) служебные споры, которые подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном гл. 13 названного законодательного акта. Следовательно, сравнению подлежит правовое регулирование только одного вида конфликтов - межличностных, т.е. индивидуального характера.

Следующим нашим шагом будет определение единообразных критериев, на основе которых будет осуществляться сравнение. Традиционно в качестве этих критериев используются три признака индивидуального спора (эти признаки юридические и не все они совпадают с признаками, относящимися к теории социального конфликта).

Первый признак индивидуального спора - это наличие неурегулированных разногласий. Второй признак - это субъектность спора, а третий - это предмет спора.

Первый признак индивидуального спора - это наличие неурегулированных разногласий. Второй признак - это субъектность спора, а третий - это предмет спора.

Таблица 3

Сравнение основных признаков индивидуального спора,
возникающего в трудовой сфере и административно-служебной сфере

Признаки индивидуального спора	Трудовая сфера	Административно-служебная сфера
Наличие неурегулированных разногласий между субъектами взаимодействия	Наличие неурегулированных разногласий между субъектами взаимодействия	Наличие неурегулированных раз- ногласий между субъектами взаи- модействия
Субъектность спора	1. Лицо, изъявившее желание заключить трудовой договор, и работодатель 2. Работник и работодатель 3. Работодатель и лицо, ранее состоя- вшее с ним в трудовых отношениях	1. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, и предста- витель нанимателя 2. Государственный служащий и представитель нанимателя 3. Наниматель и гражданин, ра- нее состоявший с ним в отноше- ниях
Предмет спора	Характеризуется как конфликт интере- сов (экономический) и конфликт права (юридический)	Характеризуется как конфликт права (юридический)

Все ли указанные признаки содержатся в юридическом определении индивидуального трудового спора и индивидуального служебного спора?

Найти ответ на данный вопрос нам помогут ст. 381 ТК РФ и ст. 69 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". В целях большей наглядности ответа сделаем еще одну таблицу, а затем представим необходимые пояснения.

Как видно из табл. 3 наличие неурегулированных разногласий является единообразным признаком для индивидуального трудового и служебного спора (далее - индивидуального спора).

Нельзя не отметить, что данный признак несколько противоречив. По смыслу юридического определения индивидуального спора, возникшие (действительно или мнимо) разногласия между субъектами определенных отношений подлежат обязательной попытке их разрешения. Эту попытку должен самостоятельно предпринять работник или гражданский служащий. С данной целью работник или государственный служащий должен самостоятельно или с участием своего представителя обсудить в ходе переговоров предмет разногласий соответственно с работодателем или с нанимателем*(15).

Юридический статус работодателя таков, что он обязан вести коллективные переговоры с целью заключения коллективного договора (ст. 22 ТК РФ), но не обязан вступать и вести переговоры с работником в целях разрешения индивидуального трудового спора. Кроме того, работник также не обладает надлежащим юридическим статусом для ведения переговоров (см. ст. 21 ТК РФ). На практике любая приостановка работы, не предусмотренная Трудовым кодексом РФ, влечет за собой дисциплинарную ответственность.

Аналогично дело обстоит и с юридическим статусом нанимателя и государственного служащего. А норма подпункта 15 п. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" запрещает государственному служащему прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора!

Кроме того, рассматриваемый признак индивидуального спора становится совсем лишним, когда на практике субъектность спора изменяется в двух, предусмотренных соответствующим правом, случаях.

Первый случай. Предположим, что не урегулированные разногласия возникли, когда работодатель или представитель нанимателя выступают с одной стороны и имеют общие интересы. А с другой стороны этого индивидуального спора выступает лицо, еще не состоящее по праву ни в трудовых отношениях, ни в административно-служебных отношениях. Лицо, претендующее на вступление в указанные отношения, считает, что его права ущемлены и оспаривает действия (бездействия) работодателя или представителя нанимателя. В этом случае предметом спора является право гражданина на заключение трудового договора или на поступление на государственную службу.

Второй случай. Предположим, что субъектом индивидуального спора является лицо, уже не состоящее по праву в соответствующих отношениях ни с работодателем, ни с представителем нанимателя, но при этом это лицо претендует на восстановление этих отношений.

Очевидно, что ни в первом, ни во втором случае гражданин или его представитель никак не смогут провести переговоры с работодателем или представителем нанимателя, чтобы рассмотреть предмет и причины действительных или мнимых разногласий.

На основании того, что гражданин не осуществил попытку урегулировать разногласия с работодателем или с представителем нанимателя (даже если это условие не соблюдено по объективным причинам!) соответствующий юрисдикционный орган - комиссия по спорам*(16), формально имеет право не принять к рассмотрению этот спор.

Таким образом, искусственно выдуманный признак индивидуального спора - не урегулированные разногласия, на практике становится объективным препятствием на пути к осуществлению конституционного права граждан на разрешение индивидуальных споров.

На наш взгляд, нет необходимости дополнительно комментировать субъектность индивидуальных споров, а вот предмет спора заслуживает пояснений.

Из табл. 3 видно, что индивидуальные трудовые споры могут иметь характеристику конфликтов двух типов - конфликта интересов*(17) (экономического) и конфликта права (юридического)*(18).

К числу экономических конфликтов традиционно принято относить споры, возникающие по поводу установления новых или изменения уже существующих условий труда индивидуума или реальной группы.

Иными словами, экономические споры возникают по поводу отказа в удовлетворении притязаний на улучшение экономического положения по сравнению с тем, которое предлагается установить или которое существовало ранее.

К числу юридических конфликтов традиционно относятся споры по поводу применения или толкования норм, составляющих источники соответствующей отрасли права. Это означает, что на практике предметом спора становится обжалование действия (бездействия) работодателя или представителя нанимателя, которые привели к нарушению прав работника или государственного служащего.

Специфичность государственной службы заключается в том, что лица, относящиеся к категориям государственных и гражданских служащих, не имеют права на индивидуальные споры экономического характера. Это означает, что они не могут выдвигать притязаний к представителю нанимателя по вопросам изменения условий труда, включая изменение условия вознаграждения за результаты своей, по сути, трудовой деятельности.

Таким образом, рассмотрение юридических признаков индивидуальных споров позволяет выявить некоторые противоречия в правовом регулировании трудовых отношений и административно-служебных отношений.

Далее нами предполагается сравнить процедуры, направленные на разрешение индивидуальных споров, а также допустимое вмешательство в эти споры "третьих лиц", включая представителей государства.

Сразу поясним, что не целесообразно сравнивать процедуры, направленные на урегулирование индивидуальных споров. Урегулирование конфликта - это рассмотрение предмета и причин конфликта в суде. Суд как самостоятельный орган государственной власти осуществляет свою деятельность единообразно, а воплощение в жизнь вынесенного им решения может быть достигнуто путем государственного принуждения. Кроме того, процесс урегулирования конфликтов судом регламентирован гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.

Под разрешением индивидуальных споров понимаются процессуальные действия, основной целью которых является совместное рассмотрение предмета и причин конфликта и поиск вариантов решения проблемы, позволяющих добиться завершения конфликта.

Таблица 4

Сравнение регламентации деятельности основного
юрисдикционного органа по рассмотрению и разрешению
индивидуальных споров, возникающих в трудовой сфере
и административно-служебной сфере

	Комиссия по трудовым спорам	Комиссия по служебным спорам
Условия создания юрисдикционного органа	1. Получение работодателем письменного предложения от работников или от представительного органа работни ков (ч. 1 ст. 384 ТК РФ). 2. Собственная инициатива работодателя. 3. Издание локального нормативного акта*(19) о назначении в состав комиссии представителей работодателя*(20) (ч. 2 ст. 384 ТК РФ). 4. Избрание общим собранием (конференцией) работников членов комиссии, представляющих в ней их интересы (ч. 2 ст. 384 ТК РФ).	1. Собственная инициатива представи- теля нанимателя. 2. Издание локального нормативного акта о назначении в состав комиссии предста вителей представителя нанимателя*(21). 3. Избрание конференцией государст- венных служащих государственного органа представителей из числа вы- борного профсоюзного органа, осуще- ствляющего свою уставную деятельно- сть в данном государственном органе, в состав комиссии по служебным спорам.
Организационные особенности созда- ния юрисдикционно- го органа	1. Автономные комиссии могут быть созданы в структур ных подразделениях организации (ч. 3 ст. 384 ТК РФ). 2. Организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществляется рабо- тодателем (ч. 4 ст. 384 ТК РФ). 3. Утвержденный состав комиссии самостоя- тельно избирает председателя и заместителя председателя комиссии (ч. 5 ст. 384 ТК РФ). 4. Установление государственных гарантий работникам, избранными в состав комиссии по трудовым спорам (ст. 171 ТК РФ).	1. Утвержденный состав комиссии са- мостоятельно избирает председателя и секретаря комиссии. 2. Организационное и техническое обеспечение деятельности комиссии по служебным спорам осуществляется государственным органом.
Принцип формирова- ния юрисдикционно- го органа	Паритетность представительства в комиссии интересов работников и работодателя (ч. 1 ст. 384 ТК РФ).	Паритетность представительства в комиссии интересов государственных служащих государственного органа и представителя нанимателя.
Компетенция юрис- дикционного органа	Индивидуальные трудовые споры за исключе- нием споров, по которым ТК РФ и иными фе- деральными законами установлен другой порядок их рассмотрения (ч. 1 ст. 385 ТК РФ). Дисциплинарное взыскание, обжалуемое работником путем подачи соответствующего заявления (ч. 7 ст. 193 ТК РФ).	Разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Дисциплинарное взыскание, обжалуемое государственным служащим путем подачи соответствующего заявле- ния*(22).
Условия подведомс- твенности споров	Комиссии подведомствены споры, которые не были урегулированы*(23) работником самос- тоятельно или с участием его представите- ля путем непосредственных переговоров с работодателем (ч. 2 ст. 385 ТК РФ).	Комиссии подведомствены споры, кото- рые не были урегулированы государст- венным служащим самостоятельно или с участием его представителя путем непосредственных переговоров с представителем нанимателя.
Принципы деятель- ности юрисдикцион- ного органа	Обязательность рассмотрения индивидуально- го трудового спора на основании зарегистрированного заявления работника (ч. 1 и ч. 2 ст. 387 ТК РФ). Открытое рассмотрение индивидуального трудового спора, предполагающее непосредственное участие в процедуре работника или уполномоченного им представителя (ч. 3 ст. 387 ТК РФ).
Порядок деятельно- сти юрисдикционно- го органа	Порядок предусматривает*(24): 1. Обязательную регистрацию заявления работника. 2. Открытое рассмотрение индивидуального трудового спора в сроки, определенные законом. 3. Откладывание и прекращение рассмотрения индиви дуального трудового спора при условиях, определенных законом. 4. Условия кворума, дозволяющего считать заседание комиссии легитимным (законным). 5. Условия участия в работе комиссии свидетелей и спе циалистов. 6. Ведение протокола всех заседаний комис- сии. 7. Принятие решений комиссии путем тайного голосо вания. 8. Условия легитимности (законности) реше- ния, принятого комиссией. 9. Перечень вопросов, которые обязательно должны найти отражение в конечном решении комиссии, рассмотрев шей конкретный трудовой спор. 10. Обязательное доведение до сведения работника ре зультата рассмотрения комиссией спора.	Порядок предусматривает*(25): 1. Обязательную регистрацию письмен- ного заявления государственного служащего и других граждан, которые по праву могут быть субъектом служебного спора.
Допустимость вме- шательства в дея- тельность юрисдик- ционного органа "третьих лиц"	1. В процессе рассмотрения индивидуального трудового спора имеют право участвовать свидетели, специалисты, приглашенные на заседания самой комиссией (ч. 4 ст. 387 ТК РФ). 2. При определенных условиях в процесс рассмотрения индивидуального трудового спора может вмешаться госу дарственный инспектор труда (ч. 2 ст. 357 ТК РФ).
Допустимость обжа- лования решения, вынесенного юрис- дикционным органом	Решения, вынесенные комиссией по трудовым спорам, имеют право обжаловать в суде: сам работник, а также работодатель.	Решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано любой из сторон в суд в десятидневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии.

Под разрешением индивидуальных споров понимаются процессуальные действия, основной целью которых является совместное рассмотрение предмета и причин конфликта и поиск вариантов решения проблемы, позволяющих добиться завершения конфликта.

По существующей традиции право предусматривает создание и порядок деятельности юрисдикционных органов, в функции которых и входит задача рассмотрения предмета и причин конфликта в целях его разрешения. Правом также регламентирован перечень условий подведомственности споров этим юрисдикционным органам.

Трудовое право по традиции предусматривает, что основным юрисдикционным органом по разрешению индивидуальных споров является специальная комиссия - комиссия по трудовым спорам.

Аналогичным образом данный вопрос решает и Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Это означает, что служебные споры подлежат рассмотрению и разрешению таким юрисдикционным органом, как комиссия по служебным спорам.

Из табл. 4 видно, что правовое обеспечение порядка создания комиссии по служебным спорам, принципов и порядка ее деятельности, а также порядка принятия данной комиссией соответствующих решений существенно отличается от условий, характеризующих деятельность комиссии по трудовым спорам.

Две отрасли права, по сути, имеют различный институт рассмотрения и разрешения индивидуальных споров. Подтверждается это тем, что Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" не предусмотрено:

1) установление государственных гарантий государственным служащим, избранным в состав комиссии по служебным спорам;

2) ведение протокола в течение всего периода рассмотрения юрисдикционным органом служебного спора;

3) допустимость вмешательства в деятельность юрисдикционного органа "третьих лиц";

4) закрепление существенных правил по принятию юрисдикционным органом надлежащего решения (правила должны отражать: наличие кворума, форму голосования, обязательное обоснование мотивов и оснований принятого решения).

Кроме того, законодатель только провозгласил, что порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения регулируется федеральным законом.

Нельзя не обратить внимания на то, что правовой механизм доюрисдикционного урегулирования разногласий между государственным служащим и представителем нанимателя не содействует разрешению конфликта, а препятствует ему. Коротко поясним данный тезис.

Нормой п. 7 ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" установлено правило, согласно которому комиссия по служебным спорам принимает к рассмотрению конкретный служебный спор только при одном условии. Данным условием является юридический факт осуществления государственным служащим попытки самостоятельного или с участием своего представителя урегулирования разногласий путем непосредственных переговоров с представителем нанимателя.

Если государственный служащий не имеет юридических доказательств о попытке урегулирования разногласия путем непосредственных переговоров с представителем нанимателя, то с формальной точки зрения комиссия по служебным спорам имеет право эти разногласия не рассматривать.

В данном контексте уместен вопрос, не блокируется ли Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" конституционное право граждан на разрешение индивидуальных трудовых споров?

Ответ на этот вопрос требует дополнительного научного исследования, что выходит за рамки данной статьи.

Критически надо расценивать правовую регламентацию нескольких существенных условий создания в государственных органах управления комиссии по служебным спорам. К числу существенных условий нами относятся: субъектность инициатора создания комиссии по служебным спорам, а также правовой механизм избрания представителей государственных служащих в состав комиссии по служебным спорам.

Факт того, что выборный профсоюзный орган не имеет права выступать в качестве инициатора создания комиссии по служебным спорам в государственных органах управления трудно охарактеризовать, как отвечающий понятиям "сотрудничество" и "социальное партнерство".

Сомнительна целесообразность включения в состав комиссии по служебным спорам только государственных служащих из числа тех, кто одновременно является выборным членом выборного профсоюзного органа.

Еще одно критическое замечание касается конференции государственных служащих, занятых в государственном органе. Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" не предусматривают института конференции государственных служащих. Данное обстоятельство позволяет предположить, что на практике организовать и провести конференцию государственных служащих может только представитель нанимателя.

Трудовые и служебные споры на современном этапе развития права объединяет одно - отсутствие некоторых обязательных элементов правового регулирования. Перечислим эти недостающие элементы.

1. Правовой механизм создания юрисдикционного органа по рассмотрению трудовых споров (ст. 384 ТК РФ) и служебных споров*(26) не носит характера императива. На практике это означает, что вопрос создания комиссии по трудовым спорам зависит исключительно от волеизъявления работодателя и представителя нанимателя. Если работодатель (представитель нанимателя) не сочтет необходимым наличие в организации комиссии по трудовым (служебным) спорам, то этого юрисдикционного органа просто не будет.

Следовательно, на практике вполне возможны случаи отсутствия в организации комиссии по трудовым спорам*(27), а также комиссии по служебным спорам.

2. Законодательством не предусмотрены нормы, направленные на обеспечение принципа справедливого рассмотрения причин и предмета спора. Принцип справедливого разрешения споров предполагает наличие у каждой из сторон, представленных в юрисдикционном органе, равных прав и равных обязанностей. Обе стороны спора, например, должны иметь право: на уважительное отношение; на высказывание своего мнения; на получение необходимых разъяснений и полной информации по рассматриваемым вопросам; на заслушивание свидетелей и специалистов; другие. Обе стороны спора, например, обязаны: уважительно относиться к другой стороне и ее представителям; содействовать конструктивному рассмотрению причин и предмета спора; соблюдать конфиденциальность сведений, если они фигурируют в ходе заседаний юрисдикционного органа; другие.

3. Законодательством не предусмотрены нормы, направленные на обеспечение конструктивного рассмотрения спора. Это означает, что юрисдикционному органу не предписано в императивном порядке: определить (установить) характер (природу) спора; рассмотреть причины спора и возможные варианты решения проблемы, лежащей в основе конфликта;

прибегать к справедливым процедурам; способствовать скорейшему разрешению конфликта; не проявлять агрессию и методы морального воздействия на лицо, подавшее заявление о рассмотрении спора.

К числу справедливых процедур нами относятся следующие действия, направленные на содействие разрешению спора:

а) совместное рассмотрение необходимости участия в рассмотрении предмета и причин спора свидетелей и специалистов (экспертов);

б) совместное рассмотрение необходимости участия в рассмотрении предмета и причин спора медиатора или посредника;

в) совместное решение о выборе кандидатур тех лиц, которые будут выступать в споре в качестве свидетеля, эксперта, медиатора или посредника;

г) совместное решение по вопросу апеллирования к должностному лицу, занимающему более высокое положение в иерархии управления.

В заключение представим некоторые выводы общего характера.

1. Социальный конфликт присущ всем сферам общественной деятельности. Из теории науки о социальном конфликте хорошо известно, что на практике невозможно встретить два совершенно одинаковых конфликта. Этот вывод подтверждается, с одной стороны, тем, что в сферу административно-служебных отношений включены различные категории персонала от государственных служащих до работников. С другой стороны, на государственной службе переплетаются отношения, которые несут в себе потенциал служебных споров, трудовых споров, а также гражданских споров.

2. Конституционное право граждан на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров влечет за собой обязанность законодателя предусматривать надлежащее нормативное регулирование процесса формирования и деятельности, соответствующих юрисдикционных органов, призванных на практике разрешать те споры, которые присущи сфере трудовых и административно-служебных отношений.

3. Надлежащий правовой статус государственного служащего является не только залогом обеспечения авторитета государственной службы, но и примером отношения государственной власти к соблюдению гражданских прав и свобод. Представляется недопустимой ситуация, при которой внутреннее противоречие между нормами ст. 14 и ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" приводит к объективному вопросу, не противоречит ли данный законодательный акт конституционному праву граждан на разрешение индивидуальных трудовых споров.

4. Правовой институт комиссии по служебным спорам, призванной осуществлять рассмотрение и разрешение служебных споров, с одной стороны, отличен от института комиссии по трудовым спорам. С другой стороны, он не содействует "внутриорганизационному" улаживанию социальных конфликтов различного типа. Это, в свою очередь, можно расценить как недостаточную юридическую и социальную защиту каждого государственного служащего.

5. Нормативное обеспечение конституционного права граждан на разрешение индивидуальных споров трудно квалифицировать в качестве надлежащего, поскольку на практике вполне возможны случаи отсутствия в организации комиссии по трудовым спорам, а также комиссии по служебным спорам. Данная проблема приобретает особое значение в тех случаях, когда на практике в одной организации одновременно заняты две категории персонала: и государственные служащие, и работники.

А. Соловьев,

к.п.н., доцент кафедры труда и социальной политики

Российской академии государственной службы

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Собрание законодательства РФ, 2004, N 31. Ст. 3215.

*(2) Использована терминология Трудового кодекса РФ.

*(3) Имеют место не везде, а в определенных государственных органах, службах и учреждениях. Фактически речь идет о так называемом "гражданском персонале". Наличие гражданского персонала, в частности, предусмотрено Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы" (в ред. от 19 июня 2007 г.); Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61 "Об обороне" (в ред. от 26 июня 2006 г.); постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. N 1027 "Об упорядочении условий оплаты труда работников отдельных органов федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства", а также другими нормативными правовыми актами. Кроме того, трудовые отношения имеют место в случаях, когда в органах власти устанавливается система оплаты труда работников, занимающих должности не отнесенные к государственным должностям государственной службы. Например, такая система предусмотрена постановлением Правительства Москвы от 3 сентября 2002 г. N 715-ПП "Об упорядочении оплаты труда работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям государственной службы" (в ред. от 8 мая 2007 г.).

*(4) Ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". См. Собрание законодательства РФ, 2004, N 31. Ст. 3215.

*(5) См. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 11-24; Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" / Ответственный редактор - д.ю.н., профессор А.Ф. Ноздрачев, 2005.

*(6) См. Седов В. Конфликты при прохождении государственной гражданской службы в РФ // Вопросы трудового права. 2007. N 10. С. 64.

*(7) См. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2002. N 9. С. 17-26.

*(8) См. Собрание законодательства РФ, 2003, N 22. Ст. 2063.

*(9) Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998 г.) предусматривает правило, согласно которому все государства-члены, даже если они не ратифицировали указанные Конвенции, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в Организации (п. 2 раздела I Декларации). См. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. - М.: ТК "Велби", Проспект, 2006. С. 38.

*(10) См. Конвенции и Рекомендации, принятые Международной конфедерацией труда с 1967 года. - Женева. Международное бюро труда, 1983. С. 4 и С. 179.

*(11) См. Лушников А.М., Лушникова М.В., Тарусина Н.Н. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов. - М.: ТК "Велби", Проспект, 2006.

*(12) В данном случае под коррупцией понимается использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих собственных, либо кого-то еще). Подробнее см. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепция и проблемы государственной политики и управления. - М.: "Российская политическая энциклопедия" (РОССПЭН), 2006. С. 331.

*(13) См. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. Учебник для вузов. - М., Дело, 1999. С. 183.

*(14) Возможностью защиты своих прав в суде через своего полномочного представителя обладают и недееспособные лица. См. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. - М., 1997. С. 314.

*(15) См. соответственно норму ч. 2 ст. 385 ТК РФ и норму п. 7 ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(16) См. соответственно ст. 382 ТК РФ и норму ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(17) Данный тип социального конфликта нельзя путать с конфликтом интересов, которому уделено особое внимание законодателя и который, по сути, следовало бы именовать конфликт корыстных интересов. См. нормы подпункта 12 п. 1 ст. 15, п. 2 ст. 17 и ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(18) См. Киселев И.Я. Указ. соч. С. 265.

*(19) Анализ ст. 384 ТК РФ показывает, что по формальным признакам издания локального нормативного акта от работодателя не требуется. Однако без такого действия на практике не обойтись, т.к. в противном случае деятельность юрисдикционного органа нельзя признать легитимной (законной). Кроме того, в противном случае работникам, избранным в состав комиссии по трудовым спорам, не могут быть обеспечены гарантии, предусмотренные ст. 171 ТК РФ.

*(20) Не только представители работодателя, но и работники должны быть перечислены этим нормативным правовым актом.

*(21) Формально издание локального нормативного акта законодателем не предусмотрено. Однако норма п. 4 ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" содержит правило о назначении представителем нанимателя государственных служащих в состав комиссию по служебным спорам, а легитимность (законность) этого действия можно подтвердить только наличием указанного акта.

*(22) См. пункт 7 ст. 58 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(23) Использован термин, предусмотренный законодателем.

*(24) См. статьи 387 и 388 ТК РФ.

*(25) См. ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(26) См. норму п. 3 ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

*(27) См. Зайцева О.Б. Способы защиты трудовых прав работников и совершенствование их законодательного регулирования // Трудовое право, 2004, N 4-5. С. 105.