Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2013 г. N 01АП-776/13

29 апреля 2013 г.

А79-10396/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 25.12.2012

по делу N А79-10396/2012,

принятое судьей Павловой О.Л.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 19.07.2012 по делу N 70/05-АМЗ-2012,

при участии:

от потребительского кооператива "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" - Мосолкова В.А. по доверенности от 16.05.2012,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 19.07.2012 по делу N 70/05-АМЗ-2012.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью ТПП "Крона" (далее - ООО ТПП "Крона"), открытое акционерное общество "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств", потребительский кооператив "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" (далее - ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости").

Решением от 25.12.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требование администрации.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" в судебном заседании поддержал позицию Управления, изложенную в его апелляционной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

ООО ТПП "Крона" в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 25.12.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости", суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела, письмами от 31.10.2011 N 02, от 09.12.2011 N 03, от 23.01.2012 N 07 ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" обращался в администрацию с заявлениями о предоставлении ряда земельных участков, в том числе земельного участка в г. Чебоксары вдоль улицы Кукшумская, стоянка металлических гаражей "Кукшумская 6", для обслуживания и содержания металлических гаражей.

Письмами от 03.11.2011 N КЛ-6292/4384, от 30.12.2011 N 6638/5345, от 20.01.2012 администрация сообщила ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости", что для решения вопроса оформления земельных участков необходимо определить схему расположения металлических гаражей, а также проинформировала о предполагаемом предоставлении земельного участка по ул. Кукшумская ООО "ТПП "Крона" под размещение многоуровневого гаража стоянки.

Посчитав, что заявка ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" была подана ранее заявки ООО "ТПП "Крона" и администрация не вправе была утверждать акт выбора земельного участка, ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" обратился в антимонопольный орган с соответствующим заявлением, в котором указал на необходимость проведения аукциона при наличии двух заявок.

На основании заявления ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" Управление возбудило в отношении администрации дело N 70/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган посчитал, что акты выбора земельных участков являются недействительными, распоряжение об утверждении указанных актов издано с нарушением действующего законодательства и с учетом наличия других заявлений является муниципальной преференцией.

По результатам рассмотрения дела N 70/05-АМЗ-2012 Управление 19.07.2012 приняло решение, которым признало администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 и пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, администрации выдано предписание от 19.07.2012, согласно которому ей предписано отменить распоряжение от 20.04.2012 N 1377-р "Об утверждении актов выбора земельного участка под размещение многоуровнего гаража-стоянки по ул. Кукшумской"; изъять из муниципальной преференции земельный участок с кадастровым номером 21:01:000000:199 по ул. Кукшумской, предоставленный ООО "ТПК "Крона" под размещение многоуровневой стоянки; провести торги на право заключения договора аренды земельного участка.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Под государственными или муниципальными преференциями в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено, что 21.09.2007 общество с ограниченной ответственностью "Нова" (далее - ООО "Нова") обратилось в администрацию с заявлением о выделении земельного участка, находящегося в Новоюжном районе по ул. Кукшумской, между ул. Хузангая и Эгерским бульваром, под проектирование и строительство многоуровневого гаражного комплекса, приложив ситуационный план с указанием данного земельного участка.

01.11.2008 ООО "Нова" обратилось в администрацию с просьбой выдать акт выбора земельного участка по ул. Кукшумской под проектирование и строительство многоуровневого гаража-стоянки по ул. Кукшумской, 9.

Распоряжением от 14.05.2010 N 1539-р администрация предоставила ООО "Нова" разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Чебоксары, ул. Кукшумская, для размещения 5-этажного надземного и 3-этажного подземного здания гаража стоянки для индивидуального автотранспорта на 2270 машино-мест ООО "Нова".

В связи с реорганизацией ООО "Нова" данное общество 21.09.2010 обратилось в администрацию с заявлением о выдаче согласия на передачу функций по формированию исходно-разрешительной документации для размещения вышеуказанного подземного здания гаража стоянки ООО "ТПК "Крона". Аналогичное заявление в администрацию 04.10.2010 поступило и от ООО "ТПП "Крона".

19.10.2010, 06.06.2011 и 24.10.2011 составлены акты выбора земельных участков соответственно N 201, N 201/1 и N 201/2.

В газете "Чебоксарские новости" от 12.01.2012 N 1 размещено объявление о предполагаемом предоставлении земельного участка на основании заявления ООО "ТПП "Крона" под размещение многоуровневого гаража стоянки по ул. Кукшумской.

23.01.2012 в администрацию со ссылкой на данное объявление обратился ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" с заявлением о предоставлении земельного участка для обслуживания и содержания территории вдоль улицы Кукшумская, на которых расположены металлические гаражи.

В письме от 23.01.2012 администрация указала, что после согласования схемы расположения земельного участка на кадастровом плане будет принято решение о предварительном согласовании места размещения многоуровневого гаража - стоянки.

Распоряжением администрации от 20.04.2012 N 1377-р утверждены акты выбора земельного участка под размещение многоуровневого гаража - стоянки по ул. Кукшумской от 19.10.2010 N 201, от 06.06.2011 N 201/1, 24.10.2011 N 201/2.

Исследовав основания обращения ООО "ТПП "Крона" и ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" за предоставлением земельного участка, суд первой инстанции установил, что ООО "ТПП "Крона" в своей заявке испрашивает земельный участок для размещения (строительства) 5-этажного надземного и 3-этажного подземного здания гаража-стоянки. Рассмотрение такого заявления регламентировано пунктом 5 статьи 30 и статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" просил предоставить ему земельный участок для содержания и обслуживания металлических гаражей в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть для целей, не связанных со строительством, так как металлические гаражи не относятся к объектам капитального строительства.

Таким образом, суд правомерно посчитал, что заявление ООО "ТПП "Крона" и заявление ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" не могут быть признаны идентичными.

При этом суд правомерно признал несостоятельным в данном случае довод ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" о намерении в будущем строительства многоуровневого гаража - стоянки на спорном земельном участке, так как этот довод носит предположительный характер и противоречит содержанию его заявки.

Поскольку в рассматриваемом случае ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" в заявке просил предоставить ему земельный участок для содержания и обслуживания металлических гаражей, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными выводы антимонопольного органа о том, что в отношении одного и того же земельного участка поступили две аналогичные заявки в порядке, предусмотренном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Процедура рассмотрения заявок о предоставлении земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством, существенно отличается, в связи с чем суд правомерно признал ошибочной позицию антимонопольного органа о том, что в отношении одного и того же земельного участка следовало проводить торги по продаже права аренды.

Судом установлено, что кроме заявки ООО "ТПП "Крона" о предоставлении земельного участка для строительства (размещения) объекта капитального строительства, других заявок в администрацию не поступало.

Следовательно, суд сделал правильный вывод о том, что издание администрацией распоряжения об утверждении актов выбора земельного участка под размещение многоуровневого гаража - стоянки не противоречит статьям 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии факта предоставления администрацией ООО "ТПП "Крона" муниципальной преференции.

Учитывая изложенные выше обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" не может являться конкурентом ООО "ТПП "Крона" и антимонопольный орган не доказал, в чем выразилось необоснованное предоставление ООО "ТПП "Крона" муниципальной преференции в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, каким образом действиями (бездействием) администрации нарушаются положения Закона о защите конкуренции, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это привело.

Квалифицировав действия администрации как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представил подтверждающие тому доказательства.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 и пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На этом основании решение Управления от 19.07.2012 по делу N 70/05-АМЗ-2012 и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 25.12.2012 по делу N А79-10396/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков