Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2013 г. N 17АП-3948/13

г. Пермь

07 мая 2013 г.

Дело N А60-48496/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 мая 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 мая 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васевой Е. Е.

судей Грибиниченко О.Г., Осиповой С.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калашниковой Е.С.

при участии:

от заявителя - Федерального казенного лечебно-профилактического учреждения "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" (ОГРН 1056602123962, ИНН 6634009614): не явились,

от заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (ОГРН 1046604000277, ИНН 6671151707): не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 февраля 2013 года

по делу N А60-48496/2012,

принятое судьей Подгорновой Г.Н.,

по заявлению Федерального казенного лечебно-профилактического учреждения "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области

об оспаривании представления,

установил:

Федеральное казенное лечебно-профилактическое учреждение "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" (далее - ФКЛПУ ОБ-1 ГУФСИН России по Свердловской области, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными разделов 1 и 2 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.09.2012 N 62-13-08/1864 о нецелевом использовании средств федерального бюджета в результате приобретения оборудования и его монтажа в сумме 99 800 руб., о неэффективном использовании материальных ресурсов и денежных средств за отопление незаселенных квартир при наличии списка очередности в сумме 602 441,50 руб.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 27.07.2013 заявленные требования удовлетворены, признаны недействительными разделы 1 и 2 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.09.2012 N 62-13-08/1864 о нецелевом использовании средств федерального бюджета в результате приобретения оборудования и его монтажа в сумме 99 800 руб., о неэффективном использовании материальных ресурсов и денежных средств за отопление незаселенных квартир при наличии списка очередности в сумме 602 441,50 руб. С Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в сумме 2000 руб.

Не согласившись с принятым решением в части признания недействительным пункта 2.1 раздела 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.09.2012 N 62-13-08/1864, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда в указанной части отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы заинтересованное лицо указывает на то, что в течение длительного времени средства федерального бюджета расходуются на оплату отопления нераспределенных квартир в жилом доме, переданном учреждению на праве оперативного управления, что является неэффективным расходованием средств федерального бюджета. Судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что в период с апреля 2011 года по август 2012 года квартиры в жилом доме не распределялись. По мнению заинтересованного лица, предложение о принятии мер к недопущению впредь неэффективного использования средств федерального бюджета не может каким-либо образом нарушить права и законные интересы заявителя, поэтому основания для признания недействительным оспариваемого представления в соответствии со ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Федеральное казенное лечебно-профилактическое учреждение "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" в отзыве просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность решения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Поскольку возражений в порядке ч. 5 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицами, участвующими в деле, не заявлено, законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации только в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в Федеральном казенном лечебно-профилактическом учреждении "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" за период с 01.01.2010 по 31.12.2011. по итогам проверки составлен акт от 24.08.2012 (л.д. 17-31).

11.09.2012 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области вынесено представление N 62-13-08/1864 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, начальнику ФКЛПУ ОБ-1 ГУФСИН России по Свердловской области предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства:

раздел 1 нецелевое использование средств в сумме 99 800 руб. (федеральный бюджет). В нарушение ст. 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2009 N 150н, приобретено оборудование (измерительный комплекс "Эльф", расходомеры КАРАТ-РС, прочее оборудование) и его монтаж, оплата произведена по КБК 320 0305 2026700 014 225 "Услуги по содержанию имущества", оплату следовало произвести по КБК 320 0305 2026700 014 310 "Увеличение стоимости основных средств";

раздел 2 неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств в сумме 602 441,50 руб. (федеральный бюджет). В нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации оплачено за отопление незаселенных квартир 43-квартирного жилого дома по ул. Кирова, 120, при наличии списка очередности;

раздел 3 неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов в сумме 2 518 251,63 руб. (федеральный бюджет). В нарушение ст. 70, п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации израсходовано на оплату труда, начисления на оплату труда и социальные выплаты сотрудникам и работникам, с которыми не заключены трудовые договоры и контракты (не состоящим в штате учреждения);

раздел 4 прочие финансовые нарушения в сумме 448 790,54 руб. В нарушение ст. 162, 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации приняты сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств и не исполнены денежные обязательства.

Не согласившись с указанным представлением в части разделов 1 и 2, Федеральное казенное лечебно-профилактическое учреждение "Областная больница N 1 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Свердловской области" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств.

Решение суда первой инстанции обжалуется только в части признания недействительным пункта 2.1 раздела 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.09.2012 N 62-13-08/1864.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, в частности, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно положениям ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Таким образом, контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в указанной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов при наличии оснований, установленных ст. 283 данного Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В силу п. 4 ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в п. 1 - 3 названной статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Исходя из анализа приведенных норм права, суд первой инстанции правомерно указал, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, невыполнение которого влечет административную ответственность, следовательно, представление может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, определенном гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Разделом 2 оспариваемого представления установлено неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств в сумме 602 441,50 руб., а именно: в нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации оплачено за отопление незаселенных квартир 43-квартирного жилого дома по ул. Кирова, 120 в г. Тавда при наличии списка очередности.

В ходе проверки Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области установлено, что 43-квартирный жилой дом по ул. Кирова, 120, общей площадью 2968,8 кв.м принят на баланс ОИК-1 в феврале 2009 года, предназначен для постоянного проживания сотрудников. 29 квартир предоставлены гражданам согласно списку очередности. При наличии списка очередности в количестве 30 человек не распределено 14 квартир, площадью 854,1 кв.м. за счет средств федерального бюджета в 2010, 2011 годах производилась оплата за отопление жилого дома (в части незаселенных квартир и цокольного этажа) на основании счетов-фактур, счетов, актов выполненных работ. Всего поставщикам за оказанные услуги оплачено 602 441,50 руб.

Судом первой инстанции установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что ФКЛПУ ОБ-1 ГУФСИН России по Свердловской области на праве оперативного управления передан жилой дом N 120 по ул. Кирова в г. Тавда.

Согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно п. 3 ст. 153 Жилищного кодекса Российской Федерации до заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов в установленном порядке расходы на содержание жилых помещений и коммунальные услуги несут соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления или управомоченные ими лица.

В соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Право оперативного управления имеет вещный характер и не только предоставляет его субъектам правомочия по владению и пользованию имуществом, но и возлагает на них обязанности по содержанию имущества.

В силу п. 2 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме; плату за коммунальные услуги.

Согласно п. 1 ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации собственник помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы на содержание принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения.

С учетом указанных норм у учреждения, которому жилой дом был передан в оперативное управление, имеется обязанность нести расходы по содержанию общего имущества в многоквартирных домах и оплате коммунальных услуг.

Материалами дела подтверждается факт оплаты полученной учреждением в рамках договоров теплоснабжения от 01.01.2010, 01.11.2010, 01.01.2011 тепловой энергии на отопление, в том числе жилого дома N 120 по ул. Кирова г. Тавды.

Расходования бюджетных средств за неоказанные услуги по теплоснабжению указанного жилого дома в ходе проверки не выявлено.

Исследовав и оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные учреждением копии протоколов заседаний жилищно-бытовой комиссии ОИК-1, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что учреждением велась работа по распределению жилых помещений среди работников, нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом судом первой инстанции обоснованно отмечено, что процедура предоставления жилого помещения по договорам социального найма не является одномоментным действием, а требует соблюдения условий и требований, установленных жилищным законодательством.

Тот факт, что с момента передачи в оперативное управление жилого дома до момента проверки часть квартир не была предоставлена лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, не может свидетельствовать о неэффективном расходовании бюджетных средств. Обязанность лица, в оперативном управлении которого находится имущество, нести расходы на его содержание, в том числе оплачивать коммунальные услуги, возложена на него в силу закона.

В соответствии с п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 N 17 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В связи с изложенным, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области должно представить доказательства того, что обязанность по содержанию переданного в оперативное управление жилого дома N 120 по ул. Кирова в г. Тавда могла быть выполнена учреждением с использованием меньшего объема бюджетных средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, учреждение могло бы достигнуть лучшего результата, однако такие доказательства в порядке ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлены. Доводы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области о неэффективном расходовании учреждении бюджетных средств не мотивированы.

Оплата коммунальных услуг лицом, в оперативном управлении которого находится имущество, не может быть расценена в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным раздел 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 11.09.2012 N 62-13-08/1864.

Доводы апелляционной жалобы о том, что представление не нарушает права и законные интересы заявителя, судом апелляционной инстанции не принимаются. Сам по себе факт вынесения представления в соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации предполагает наличие в действиях заявителя фактов нарушения ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указанные обстоятельства не могут не затрагивать интересов проверяемого лица.

Вместе с тем в части распределения судебных расходов по оплате государственной пошлины решение суда подлежит отмене.

В соответствии с частями 1 и 3 ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Государственная пошлина, от уплаты которой истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

Из материалов дела усматривается, что Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области, являющееся государственным органом, выступает в настоящем деле в качестве заинтересованного лица.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

В рассматриваемом случае заинтересованное лицо от уплаты государственной пошлины освобождено, а заявителю, в пользу которого принят судебный акт, на основании определения от 05.12.2012 была предоставлена отсрочка в ее уплате, поэтому расходы по уплате государственной пошлины отсутствуют и не подлежат взысканию с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области в доход федерального бюджета.

При изложенных обстоятельствах решение суда в части взыскания с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области в доход федерального бюджета государственной пошлины в сумме 2000 рублей подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 февраля 2013 года по делу N А60-48496/2012 отменить в части взыскания с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области в доход федерального бюджета государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Е.Васева

Судьи

О.Г.Грибиниченко С.П.Осипова