Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 декабря 2007 г. N КГ-А40/13548-07 В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 29 декабря 2007 г. N КГ-А40/13548-07
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2007 г.

ОАО "Российские железные дороги" (ОАО РЖД) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) и Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав) о взыскании 900 173 453 руб. убытков, составляющих сумму невозмещенных расходов истца по предоставлению льгот по перевозке граждан - получателей социальных услуг железнодорожного транспорта пригородного сообщения в рамках реализации Федерального закона "О государственной социальной помощи".

Решением от 14 мая 2007 года Арбитражного суда города Москвы с Российской Федерации в лице Минфина России взыскано 900 173 453 руб. убытков, в иске к Росздраву отказано. Суд исходил из того, что истцом доказан размер убытков и факт их причинения и бездействие государства по компенсации истцу затрат, связанных с предоставлением установленных законом льгот.

Постановлением от 26 сентября 2007 года Девятого арбитражного апелляционного суда решение оставлено без изменения. Суд указал, что в силу публичности договора перевозки истец не мог отказать льготным категориям граждан в бесплатном проезде вне зависимости от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете или нет. Доводы заявителя о том, что расходы истца подлежат возмещению только в предусмотренном договором размере, суд счел необоснованными.

Не согласившись с указанными судебными актами, Минфин России обратилось в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой ставится вопрос об их отмене в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права и несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Заявитель полагает, что является ненадлежащим ответчиком, суд необоснованно взыскал убытки с Минфина России как органа государственной власти. По мнению Минфина России, истец не доказал размера причиненных ему убытков, представленные в дело доказательства не подтверждают убытков, понесенных истцом.

В отзыве на кассационную жалобу ОАО "РЖД" просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, полагая их правильными. Истец считает, что суд обоснованно взыскал убытки за счет Российской Федерации в лице Минфина России как главного распорядителя бюджетных средств. Убытки возникли в том числе из-за того, что на соответствующие цели при формировании федерального бюджета на 2005 год не было предусмотрено бюджетное финансирование в достаточном объеме, в связи с чем взыскание убытков с Минфина России правомерно.

В отзыве на кассационную жалобу Росздрав просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, полагая их правильными. Ответчик указывает, что причинно-следственная связь между убытками ОАО "РЖД" и бездействием Росздрава отсутствует. Между тем, Минфин России не внес предложений по финансированию спорных расходов за счет средств, выделяемых Росздраву на соответствующий бюджетный год. В этой связи взыскание убытков с Российской Федерации в лице Минфина России правомерно.

В судебном заседании представители заявителя поддержали жалобу по изложенным в ней доводам, представители истца и Росздрава просили оставить судебные акты без изменения, полагая их обоснованными по доводам, изложенным в отзывах на кассационную жалобу.

Рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителей сторон и проверив в соответствии со статьями 286, 287 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция не находит оснований для отмены решения и постановления в связи со следующим.

Федеральным законодательством на организации железнодорожного транспорта возложены обязанности по перевозке части пассажиров железнодорожным транспортом по льготным ценам. Исходя из подпункта 2 пункта 1 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи" организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности обязаны предоставить льготы по транспортному обслуживанию в соответствии с законодательством Российской Федерации - осуществить бесплатную перевозку пассажира.

Согласно пункту 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

На истца как на коммерческую организацию не возложено бремя расходов по реализации федеральных законов. Выполнение этой обязанности юридическим лицом противоречит целям его деятельности (статья 50 ГК РФ).

Российская Федерация, установив Законом о социальной помощи льготы в виде бесплатного проезда, приняла на себя и обязанность полного возмещения транспортным предприятиям расходов по предоставлению данной льготы за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6.5 Закона о социальной помощи Правительство Российской Федерации Постановлением от 29.12.2004 N 864 утвердило Правила финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг.

Согласно пункту 12 Правил средства на предоставление гражданам проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения направляются ОАО "РЖД".

Пунктом 23 Правил предусмотрено заключение договора между Росздравом и истцом об оказании услуг по перевозке граждан - получателей социальных услуг железнодорожным транспортом пригородного сообщения.

Такой договор был заключен (договор от 10.11.2004 N 1350 оказания услуг по перевозке граждан - получателей социальных услуг железнодорожным транспортом пригородного сообщения). По условиям этого договора истец обязался обеспечить бесплатную перевозку льготных категорий граждан как самостоятельно, так и путем заключения сделок с иными перевозчиками. Судом установлено, что фактически понесенные истцом расходы на перевозку в пригородном сообщении граждан - получателей социальных услуг в 2005 году по всей Российской Федерации составили 6 789 068 853 рубля.

В обоснование понесенных затрат ОАО "РЖД" представлены отчеты о выдаче льготных и бесплатных билетов в пригородном сообщении по форме ФО-1АЛ за весь спорный период по всем железным дорогам.

Также ОАО "РЖД" в материалы дела представлен бухгалтерский баланс за 2005 год с приложением и расшифровкой дебиторской задолженности, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 N 930-р.

Достоверность финансовой (бухгалтерской) отчетности ОАО "РЖД" подтверждена как аудиторским заключением компании БДО "Юникон", так и самим фактом утверждения годового отчета истца, его бухгалтерского баланса, отчетов о прибылях и убытках правовым актом Правительства Российской Федерации (распоряжение от 30.06.2006 N 930-р).

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что данные бухгалтерской отчетности истца являются неточными, либо на их основании нельзя сделать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности ОАО "РЖД", ни Минфином России, ни Росздравом в материалы дела не представлено.

Суд установил, что код льгот, указанный в отчетности по форме ФО-1АЛ и положенный в основу расчета цены иска, соответствует коду "получатели набора социальных услуг" согласно Справочнику кодов льгот, предоставляемых в пригородном сообщении, разработанному ВНИИЖТ МПС РФ, то есть соответствует льготным категориям граждан, установленным Законом о социальной помощи, а не иным категориям пассажиров.

В отношении Московской железной дороги истцом кроме отчетности по форме ФО-1АЛ дополнительно представлены реестры граждан - получателей социальных услуг, использующих "социальную карту москвича", подготовленные филиалом истца, сформированные автоматизированной системой, установленной на Московской железной дороге, которая позволяет зафиксировать персонифицированные данные граждан - получателей социальных услуг в связи с использованием ими социальной карты: имя льготника, вид и реквизиты документа, на основании которого предоставлена льгота, дата приобретения билета, вид билета (разовый, абонементный), период действия билета, маршрут следования, стоимость проезда. Код льгот, указанный в этих реестрах также соответствуют коду, относящемуся к Закону о социальной помощи.

Довод Минфина о том, что необходимо представление персонифицированных данных в отношении всех граждан льготной категории обоснованно отклонен судом.

Ни Законом о социальной помощи, ни иными правовыми актами, равно как и договором от 10.11.2004 N 1350, заключенным между ОАО "РЖД" и Росздравом, не предусмотрена обязанность перевозчиков по внесению в специальные книги учета или электронные базы сведений об имени, паспортных данных каждого льготного пассажира, обратившегося к организации железнодорожного транспорта для приобретения льготного билета на пригородную поездку.

Данных о том, что работники ОАО "РЖД" (кассиры) в 2005 году злоупотребляли служебными полномочиями и оформляли безденежные проездные документы лицам, не имеющим права на бесплатный проезд, в деле не имеется.

В отношении иных перевозчиков, наряду с истцом фактически осуществлявших пригородные перевозки льготных категорий граждан, ОАО "РЖД" в обоснование размера убытков в этой части, представил надлежащие доказательства понесенных им расходов.

Договором, заключенным между истцом и Росздравом, от 10.11.2004 N 1350 на истца также была возложена обязанность по заключению сделок на перевозку получателей социальных услуг с другими железнодорожными организациями. Фактически в этой части истец принял на себя функции государства, профинансировав за счет собственных средств расходы по предоставлению льгот, которые понесли иные хозяйственные общества.

В деле имеются соответствующие договоры, заключенные между истцом и ОАО "Кузбасс-пригород", ОАО "Алтай-пригород", ОАО "Омск-пригород", ОАО "Экспресс-пригород". Названые перевозчики также составляли отчеты по форме ФО-1АЛ, которые приобщены к материалам дела и свидетельствуют об оказании услуги перевозки граждан - получателей социальных льгот.

ОАО "РЖД" возместило ОАО "Кузбасс-пригород", ОАО "Алтай-пригород", ОАО "Омск-пригород", ОАО "Экспресс-пригород" убытки, возникшие вследствие бесплатной перевозки пассажиров, о чем свидетельствуют соответствующие платежные поручения.

При таких обстоятельствах вывод суда о доказанности расходов истца на перевозку в пригородном сообщении граждан - получателей социальных услуг в 2005 году в размере 6 789 068 853 рублей, соответствует представленным в дело доказательствам и установленным по делу обстоятельствам.

Контррасчет Минфин России и Росздрав не представили.

Согласно письму Росздрава от 25.07.2006 N 10-10/08-7043 на начало года количество льготников фактически составило 12,9 миллиона человек, а к концу года это число возросло до 14,8 миллиона человек. По данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации от 24.11.2005) число получателей набора социальных услуг по состоянию на 01.10.2005 составило 14,6 миллиона человек. Расчетный размер убытков (если принять во внимание данные по состоянию на 01.10.2005) будет равен 7 миллиардам рублей.

В рамках исполнения договора от 10.11.2004 N 1350 из федерального бюджета ОАО "РЖД" возмещено лишь 5888895400 рублей.

Размер убытков составил 900173453 рубля, которые и заявлены ко взысканию в рамках настоящего дела.

Частью 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Российская Федерация в лице уполномоченных органов не представила доказательств полного возмещения за счет средств бюджета расходов истца по перевозке льготной категории пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения.

Обязанность государства по возмещению рассматриваемых расходов истца обусловлена самим фактом предоставления соответствующих услуг, прекращение обязательства государства возможно только путем его исполнения вне зависимости от того, предусмотрены ли соответствующие средства в Законе о бюджете либо нет.

При этом в силу публичного характера договора перевозки и закрепленного в подпункте 2 пункта 1 статьи 6.2 Закона о социальной помощи права отдельных граждан на бесплатный проезд перевозчик не мог отказать им в реализации данного права вне зависимости от объемов финансирования соответствующих расходов, предусмотренных Законом о бюджете.

Более того, пунктом 5.1 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.12.2004 N 328, прямо предусмотрено, что проезд льготных граждан на железнодорожном транспорте пригородного сообщения по территории Российской Федерации без оплаты ими стоимости проезда осуществляется круглогодично без ограничения числа поездок и маршрутов следования.

В этой связи довод Минфина России о том, что расходы истца подлежат возмещению лишь в размере, установленном в договоре, заключенном между ОАО "РЖД" и Росздравом, обоснованно отклонен судом.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Пунктом 12 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 предусмотрено, что в случае предъявления юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) федеральных государственных органов, ответчиком по такому делу должна выступать Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа.

Для привлечения к ответственности за причинение вреда необходимо наличие состава правонарушения, включающего наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между двумя первыми элементами и вину причинителя вреда.

Размер убытков, причиненных истцу, подтвержден материалами дела и составляет 900 173 453 рубля.

Судом установлено, что незаконное бездействие государства выразилось в неисполнении им обязанности, принятой Федеральным законом, по компенсации ОАО "РЖД" затрат, связанных с безвозмездными перевозками в пригородном сообщении.

В нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Минфин России не доказал, что предусмотрел в проекте федерального бюджета на 2005 год и впоследствии перечислил главному распорядителю бюджетных средств денежные средства в размере, необходимом для компенсации в полном объеме понесенных перевозчиком убытков.

ОАО "РЖД" обращалось в Росздрав, а также в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации о выделении средств по оплате перевозок льготных категорий граждан на основании данных фактического учета, что подтверждается письмами, претензией от 05.10.2006 N ЦЮ-1/251, направленным истцом проектом договора о внесении изменений в договор от 10.11.2004 N 1350 в части увеличения цены. В свою очередь, Росздрав обращался в Минфин России с предложением о выделении дополнительных средств на реализацию социальных льгот в виде бесплатного проезда на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении, просил рассмотреть вопрос об увеличении бюджетных ассигнований по причине роста числа граждан, имеющих право на получение льгот, что подтверждается письмом от 25.07.2006 N 10-10/08-7043.

Причиненные истцу убытки возникли в связи с тем, что на соответствующие цели при формировании федерального бюджета на 2005 год не было предусмотрено бюджетное финансирование в достаточном объеме, а обращение главного распорядителя бюджетных средств оставлено финансовым органом без должного внимания. Тогда как в силу статьи 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России, составляя проект федерального бюджета на 2005 год, должен был учесть принятые Российской Федерацией расходные обязательства в полном объеме, учесть фактический размер льготных перевозок.

Минфином России не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии объективных причин, воспрепятствовавших выделению бюджетных средств для компенсации произведенных истцом затрат в полном объеме.

При таких обстоятельствах, доводы Министерства финансов Российской Федерации о том, что надлежащим представителем ответчика по данному спору должен выступать Росздрав, правильно признаны судом несостоятельными.

Пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действительно, касается процессуальных условий рассмотрения исков в судах. Однако согласно названной норме главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации лишь по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности.

То есть для привлечения к участию в деле в качестве представителя публично-правового образования главного распорядителя необходимо, чтобы вред истцу был причинен вследствие незаконных действий (бездействия) самого главного распорядителя, его должностных лиц, или подведомственных главному распорядителю бюджетных учреждений.

В данном же случае главный распорядитель не допустил незаконных действий (бездействия): он в полном объеме перечислял предусмотренные законом о бюджете средства истцу в соответствии с их целевым назначением, заявлял финансовому органу о недостаточности расходной части бюджета в соответствующей части, просил о пересмотре размеров бюджетных ассигнований.

Финансовый орган, несмотря на обращения истца, главного распорядителя никаких мер к дополнительному финансированию, не предпринял.

Именно бездействие Минфина России послужило причиной возникновения убытков у истца.

Установив все необходимые для взыскания убытков обстоятельства: незаконное виновное бездействие ответчика, наличие и размер убытков, а также прямая причинно-следственная связь между незаконным бездействием и образовавшимися убытками суд обоснованно, с учетом требований статей 1069, 1071 ГК РФ взыскал с Российской Федерации в лице Минфина России убытки.

Доводы заявителя о том, что он является ненадлежащим ответчиком, а также о том, что истец не доказал размера причиненных ему убытков, отклоняются как необоснованные. Суды дали правильную оценку материалам, имеющимся в деле и правомерно взыскали с Минфина России возникшие у истца убытки.

Суд полно и всесторонне исследовал материалы дела, дал им правильную оценку и вынес обоснованные решение и постановление.

Оснований к отмене судебных актов по доводам жалобы в силу статьи 288 АПК РФ не имеется.

Руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение от 14 мая 2007 года Арбитражного суда города Москвы и постановление от 26 сентября 2007 года Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-80429/06-65-591 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.