Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2013 г. N 17АП-4410/13

г. Пермь

22 мая 2013 г.

Дело N А50-21529/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 мая 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Васевой Е. Е., Осиповой С. П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Радионовой Л. П.,

при участии:

от заявителя Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (ОГРН 1115902013061, ИНН 5902293820): Серебрянская А. С., удостоверение, доверенность N СЭД-22-01-17-30 от 24.12.2012;

от заинтересованных лиц Министерства территориального развития Пермского края (ОГРН 1095902000050, ИНН 5902293675), Министерства строительства и архитектуры Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Министерства строительства и архитектуры Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 28 февраля 2013 года

по делу N А50-21529/2012,

принятое судьей Катаевой М. А.,

по заявлению Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми

к Министерству территориального развития Пермского края, Министерству строительства и архитектуры Пермского края

о признании недействительным предписания,

установил:

Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Министерства регионального развития Пермского края (в настоящее время в связи с переименованием - Министерство территориального развития Пермского края) об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности от 25.07.2012 N 53-07.14.1-05.

Оформленным протокольно определением суда от 11.01.2013 к участию в деле в качестве заинтересованного лица в порядке ст. 46 АПК РФ привлечено Министерство строительства и архитектуры Пермского края (далее - Минстрой Пермского края) (т. 1 л.д. 99, 108-109).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 28.02.2013 (резолютивная часть решения объявлена 15.02.2013) оспариваемое предписание признано недействительным. На Минстрой Пермского края возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым решением, Минстрой Пермского края обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемое предписание, а также способ исполнения, установленный им, соответствуют требованиям законодательства. Поясняет, что проверка проведена при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренном Административным регламентом, выводы суда, в этой связи, о нарушении положений Федерального закона N 294-ФЗ, считает ошибочными.

Министерство территориального развития Пермского края письменного отзыва на жалобу не представило.

Заявитель по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

В судебном заседании представитель заявителя доводы отзыва поддержал, указав на необходимость применения в данном случае Федерального закона N 294-ФЗ, регламентирующим порядок проведения внеплановой проверки.

Заинтересованные лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направили, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 20.03.2012 жители дома N 12а по улице Макаренко г. Перми обратились к органам власти города с жалобой на отсутствие придомовой территории их дома, который входит в комплекс домов микрорайона Сирень (т. 1 л.д. 131-132).

Обращение граждан было направлено по подведомственности в Министерство регионального развития Пермского края, которым 22.06.2012 издан Приказ о проведении в отношении Департамента в срок с 29.06.2012 по 10.07.2012 проверки (совокупности мероприятий по контролю) соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (т. 2 л.д. 8-9).

На основании указанного приказа Министерства начальником отдела контроля градостроительных полномочий органов местного самоуправления Нохриным И.Б. проведена проверка Департамента, о чем составлен Акт проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности N 53-07.14-05 от 18.07.2012 (т.1 л.д. 91-94).

По результатам проверки заявителю выдано предписание N 53-07.14.1-05 от 25.07.2012 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности (т. 1 л.д. 95-98).

Согласно предписанию Департаменту в целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений, в установленные в предписании сроки надлежит совершить следующие действия:

1) провести проверку правомерности размещения комплекса жилых домов с подземными автостоянками по ул. Макаренко, 10а, 12а, 14а, 16а, 18 в квартале N 1782 Мотовилихинского района г. Перми на отдельных земельных участках, а также правомерность размещения жилого дома по ул. Макаренко, 12а одновременно на двух земельных участках;

2) провести проверку соблюдения формы Градостроительного плана земельного участка N 70687 форме градостроительного плана земельного участка, утвержденной постановлением Правительства РФ N 840 от 29.12.2005;

3) обеспечить подготовку проекта межевания территории земельных участков 59:01:4311782:36, 59:01:4311782:35, 59:01:4311782:34, 59:01:4311782:33, 59:01:4311782:32 и организацию публичных процедур по обсуждению.

Не согласившись с указанным предписанием, Департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

При рассмотрении дела в порядке главы 24 АПК РФ суд первой инстанции установил несоответствие предписания положениям Федерального закона N 294-ФЗ и Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и нарушение предписанием прав и законных интересов заявителя в связи с чем, удовлетворил требования Департамента и признал предписание недействительным.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, заслушав представителя заявителя, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение (ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также право должностных лиц органов, осуществляющих контроль, на проведение проверки закреплены в ч.ч. 1, 2 ст. 8.1 ГрК РФ.

Обязанность должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства и градостроительной деятельности направлять в соответствующие органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений установлена п. 1 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ.

Приказом Министерства регионального развития Пермского края от 22.03.2012 N СЭД-53-07.01-14 (в редакции от 04.06.2012) утвержден Административный регламент Министерства регионального развития Пермского края по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее - Административный регламент) (т. 2 л.д. 10-32).

Согласно п. 1.5 Административного регламента объектом контроля при осуществлении контрольной функции являются органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края или органы, ими уполномоченные (подведомственные) для осуществления публичных полномочий (обязанностей) в области градостроительной деятельности, предусмотренные статьей 8 ГрК РФ.

В пункте 1.5.1 Административного регламента указано, что предметом контроля при осуществлении контрольной функции является: в том числе, соответствие муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдение процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

В соответствии с п. 1.6.1, п. 1.8 Административного регламента должностные лица Министерства в целях осуществления государственного контроля имеют право проводить проверки градостроительной деятельности органов местного самоуправления. Результатом осуществления государственного контроля является акт и предписание по выявленным фактам нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности и принятие мер по устранению выявленных нарушений органами местного самоуправления.

Правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Из представленных в материалы дела доказательств, приказа N СЭД-53-07.08-752 от 22.06.2012 следует, что проверка (совокупность мероприятий по контролю), проведенная в целях проверки информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности, содержащихся в обращении ТСЖ "Макаренко, 12а" от 20.03.2012, предметом которой, в том числе, явился контроль соблюдения законодательства о градостроительной деятельности Департаментом при реализации полномочий местного значения, носила внеплановый характер.

Основания для проведения внеплановой проверки установлены в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Из представленных в дело документов с учетом пояснений лиц, участвующих в деле, судом первой инстанции правильно установлено, что поводом для проведения проверки не послужило ни одно из оснований, перечисленных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, обращение жильцов дома 12а по ул. Макаренко г. Перми нельзя отнести к обращениям и заявлениям граждан о фактах нарушения прав потребителей (подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о проведении проверки заявителя в отсутствии законных на то оснований, что в силу действия п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ относится к грубым нарушениям установленных законом требований.

Кроме того, судом установлено, что приказом от 22.06.2012 назначено проведение в отношении Департамента выездной проверки (п. 8.1 приказа - т. 2 л.д. 9), тогда как, фактически проведена документарная; проверка проведена в период с 29.06.2012 по 10.07.2012, а акт проверки составлен 18.07.2012, что является нарушением ч. 4 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ.

Доводы апеллятора о проведении проверки при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренном Административным регламентом, отклоняются, поскольку основаны на неверной оценке фактических обстоятельств применительно к нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Более того, порядок проведения внеплановых проверок положениями настоящего Административного регламента не урегулирован.

По своей правовой природе предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора в сфере строительства, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для проверяемого лица.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Из содержания пунктов 1, 2 обязывающей части оспариваемого предписания следует, что Департаменту надлежит провести проверку правомерности размещения комплекса жилых домов с подземными автостоянками по ул. Макаренко, 10а, 12а, 14а, 16а, 18 на отдельных земельных участках, а также правомерность размещения жилого дома по ул. Макаренко, 12а одновременно на двух земельных участках, а также провести проверку соблюдения формы градостроительного плана земельного участка.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указаний на то, какие именно нарушения нужно устранить, а также конкретной формулировки способа устранения нарушений. Такой способ исполнения предписания как "проведение проверки", не определяет конкретных действий, которые нужно совершить Департаменту в целях устранения изложенных в акте проверки и предписании нарушений в установленные в предписании сроки

Суд апелляционной инстанции указанную оценку оспариваемого предписания считает правильной, оснований для переоценки соответствующего вывода суда не усматривает.

При таких обстоятельствах, формулировка обязывающей части оспариваемого предписания позволяет прийти к выводу о несоответствии ненормативного правового акта ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ и ст. 8.1 ГрК РФ.

Апелляционный суд отмечает, что Министерству, выступающему в качестве контролирующего органа, п. 2 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ предоставлено право направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Поскольку материалами дела подтверждается совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным (ч. 2 ст. 201 АПК РФ), суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, суд первой инстанции не допустил.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 28 февраля 2013 года по делу N А50-21529/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Е.Е. Васева С.П. Осипова