Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 02АП-3111/13 (ключевые темы: транспорт общего пользования - перевозка пассажиров - льготы - бюджет субъекта РФ - отдельные категории граждан)

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 02АП-3111/13

г. Киров

30 мая 2013 г.

Дело N А28-11698/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельева А.Б.,

судей Малых Е.Г., Тетервака А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Шмыриной А.М.,

при участии в судебном заседании:

представителя истца - Шевелева А.А., по доверенности от 03.08.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление федерального казначейства по Кировской области) и субъекта Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2013 по делу N А28-11698/2012, принятое судом в составе судьи Татаренковой Е.А.,

по иску открытого акционерного общества "Автотранспортное предприятие" (ИНН: 4345229303; ОГРН: 1084345010826)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636) (Управление федерального казначейства по Кировской области), субъекту Российской Федерации - Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН: 4347015963; ОГРН: 1034316505497)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация муниципального образования "Город Киров", Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области,

о взыскании 10 186 631 рубля 50 копеек,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Автотранспортное предприятие" (далее - ОАО "Автотранспортное предприятие", истец) обратилось с иском в Арбитражный суд Кировской области о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области (далее - УФК по Кировской области) понесенных истцом в 1, 2, 3 кварталах 2012 года расходов в размере 7 659 400 рублей 31 копейки, связанных с реализацией льгот по провозной плате за проезд в общественном транспорте льготных категорий пассажиров, относящихся к федеральному регистру, а также о взыскании с субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент) понесенных истцом в 1, 2, 3 кварталах 2012 года расходов в размере 2 527 231 рублей 19 копеек, связанных с реализацией льгот по провозной плате за проезд в общественном транспорте льготных категорий пассажиров, относящихся к областному регистру.

Исковые требования основаны на статьях 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Администрация муниципального образования "Город Киров" и Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2013 исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с названным решением, УФК по Кировской области и Департамент финансов обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобами, в которых просят решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2013 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации указывает, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено на субъект Российской Федерации. Федеральное законодательство не содержит норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте; указывает на необходимость применения при расчете убытков коэффициента 0,5, установленного постановлением Кировской области от 16.12.2009 N 33/487.

Субъект Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области указывает, что расчеты подлежащих возмещению убытков произведены истцом без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного Порядком, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430. Данное Постановление является действующим, следовательно, как указывает ответчик, обязательства по возмещению выпадающих, не полученных истцом в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан исполнены ответчиком в полном объеме. Заявитель также указывает на административно-правовой характер правоотношений, сложившихся между истцом и ответчиками.

Истец представил отзыв на апелляционные жалобы, в котором с доводами, изложенными в жалобах, не согласен.

Ответчики и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123, пунктами 3, 5 статьи 156, пунктом 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2013 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 01.01.2012 по 31.08.2012 истец осуществлял перевозки пассажиров общественным транспортом на основании следующих договоров, заключенных с муниципальным образованием "Город Киров": договора об осуществлении перевозок пассажиров транспортном общего пользования на территории города Кирова от 07.12.2009; договоров от 16.02.2011 N 04-11 по перевозке пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "Город Киров" по городскому маршруту N 61 (срок действия с 21.02.2011 по 21.02.2016); договора от 06.10.2011 N 04-883 по перевозке пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "Город Киров" по городскому маршруту N 11 (срок действия с 28.11.2011 по 28.11.2016); договора от 06.10.2011 N 04-88 по перевозке пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "Город Киров" по городскому маршруту N 51 и N 53 (срок действия с 09.10.2011 по 09.10.2016).

Решением Правления региональной службы по тарифам Кировской области от 04.04.2011 N 11 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированном транспорте городского, пригородного и междугородного сообщения на территории Кировской области" с 16.04.2011 стоимость полного тарифа на проезд в городском автомобильном транспорте составила 12 рублей, стоимость тарифа для граждан, имеющих право на льготы, составила 8 рублей 50 копеек.

Перечень граждан, имеющих право на льготный проезд, утвержден постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 (пункт 1 и пункт 4 решений).

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

Факт перевозки истцом в спорный период граждан, имеющих право на льготы, ответчики не оспаривают.

Согласно представленным суду расчетам истца общая сумма выпадающих доходов (убытков) по городским перевозкам составила 20 373 265 рублей 50 копеек (7 659 400 рублей 31 копейка по федеральному регистру и 12 713 865 рублей 19 копеек по областному регистру), частично выпадающие доходы истцу были возмещены из бюджета.

Размер невозмещенных расходов, понесенных истцом в связи с предоставлением льготного проезда по городским маршрутам отдельным категориям граждан, составил 10 186 631 рубль 50 копеек (из них: 7 659 400 рублей 31 копейка - относится к федеральному регистру, 2 527 231 рубль 19 копеек - к областному регистру).

В связи с тем, что расходы истца по перевозке льготной категории граждан не были возмещены ответчиками в полном объеме, истец обратился в суд с иском.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, изучив доводы апелляционных жалоб, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

В соответствии со статьями 309, 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Односторонний отказ от исполнения обязательства не допускается.

В соответствии с частью 5 статьи 790 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации законом предписано вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу 01.01.2010 в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181) были утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N23) установлено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Пунктом 19 Постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Федеральными законами от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Поэтому, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В связи с этим обязанность Российской Федерации по возмещению соответствующих убытков обусловлена самим фактом предоставления истцом льгот определенным категориям граждан, и это обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

О недостоверности расчета истца ответчики не заявили.

Таким образом, арбитражным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что поскольку право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления льгот было ограничено в силу обязательных для истца нормативно-правовых актов, а объем перечисленных средств не покрыл все экономически обоснованные расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям ответчика, то соответствующие обязательства Российской Федерации нельзя признать исполненными; предъявленные истцом расходы являются реальным убытком, подлежащим возмещению.

Доводы ответчиков о необходимости применения понижающего коэффициента 0,5 для городских перевозок пассажиров заявлялся ими в суде первой инстанции; данному доводу дана надлежащая правовая оценка. Судом верно указано, что применение понижающего коэффициента, установленного в Порядке, утвержденном постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430, противоречит статьям 15, 790, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку указанное ограничение права на возмещение убытков, установленное субъектом Российской Федерации, не предусмотрено федеральным законодательством в качестве основания ограничения права на полное возмещение убытков.

Довод Департамента финансов об административно-правовом характере правоотношений между истцом и ответчиками судом апелляционной инстанции также отклоняется как противоречащий обстоятельствам дела, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции по данному доводу не имеется.

С учетом изложенного при совокупности указанных выше обстоятельств суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

Исследование представленных сторонами доказательств произведено арбитражным судом надлежащим образом. Этим доказательствам дана надлежащая правовая оценка с позиции их относительности, допустимости и достоверности. Выводы о применении норм материального права соответствуют установленным судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а поэтому оснований для отмены решения арбитражного суда по приведенным в жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители жалоб от уплаты государственной пошлины в федеральный бюджет освобождены, в связи с чем госпошлина по апелляционной жалобе взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2013 по делу N А28-11698/2012 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление федерального казначейства по Кировской области) и субъекта Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

А.Б. Савельев

Судьи

Е.Г. Малых А.В. Тетервак