Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2013 г. N 17АП-4968/13

г. Пермь

14 июня 2013 г.

Дело N А50-20369/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 июня 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Осиповой С.П.

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кожевниковой К.В.

при участии:

от заявителя Департамента градостроительства и архитектуры администрации г.Перми (ОГРН 1115902013061, ИНН 5902293820): Жданова Е.А., предъявлено удостоверение, доверенность от 26.11.2012;

от заинтересованных лиц Министерства территориального развития Пермского края (ОГРН 1095902000050, ИНН 5902293675): не явились;Министерства строительства и архитектуры Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210): не явились;

от третьего лица ЗАО "ОСТ-Дизайн": Самылов И.В., предъявлен паспорт, доверенность от 14.01.2013;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Министерства строительства и архитектуры Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 13 марта 2013 года

по делу N А50-20369/2012,

принятое судьей Аликиной Е.Н.

по заявлению Департамента градостроительства и архитектуры администрации г.Перми

к Министерству территориального развития Пермского края, Министерству строительства и архитектуры Пермского края

третье лицо: ЗАО "ОСТ-Дизайн"

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания Министерства регионального развития Пермского края (в настоящее время в связи с переименованием - Министерство территориального развития Пермского края) от 09.08.2012 N 53-07.14.1.1-08 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица в порядке ст. 46 АПК РФ привлечено Министерство строительства и архитектуры Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 13 марта 2013 года оспариваемое предписание признано недействительным. На Министерство строительства и архитектуры Пермского края возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя Департамента градостроительства и архитектуры администрации г.Перми.

Не согласившись с принятым решением, Министерство строительства и архитектуры Пермского края обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемое предписание, а также способ исполнения, установленный им, соответствуют требованиям законодательства. Поясняет, что проверка проведена при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренном Административным регламентом, выводы суда, в этой связи, о нарушении положений Федерального закона N 294-ФЗ, считает ошибочными.

Заявитель по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта. В судебном заседании представитель заявителя доводы письменного отзыва поддержал.

Представитель третьего лица - ЗАО "ОСТ-Дизайн" в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, решение суда считает законным и обоснованным.

Заинтересованные лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направили, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании 06.06.2013 объявлен перерыв до 13.06.2013 17.00 для представления Министерством строительства и архитектуры Пермского края доказательства наличия полномочий Заводской О.С. на подписание апелляционной жалобы от имени Министерства, а также полномочий И.о. министра Д.Е. Бородулина на предоставление таких полномочий (абзац 4 пункт 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.05.2009 N 36). Приложенная к апелляционной жалобе копия доверенности от 01.03.2013 г. предоставляет право Заводской О.С. представлять интересы в инспекции ФНС России по Ленинскому району г.Перми.

13.06.2013 в 17-00 судебное заседание продолжено в том же составе суда.

От Министерства строительства и архитектуры Пермского края поступила доверенность от 25.10.2012 N СЭД-35-01-08-8 на имя Заводской О.С., подписанная Министром Д.В. Шаповал. Указанная доверенность, предоставляющая указанному лицу право на совершение процессуальных действий в судах, в том числе в арбитражном суде, приобщена к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направили, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Министерства регионального развития Пермского края от 13.07.2012 N СЭД-53-07.01-29 начальником отдела контроля градостроительных полномочий органов местного самоуправления Нохриным И.Б. в период с 19.07.2012 по 27.07.2012 проведена документальная проверка Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми по вопросу соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки составлен акт N 53-07.14-08 от 08.08.2012 и вынесено предписание N 53-07.14.1-08 от 09.08.2012 (л.д. 18-23), согласно которому Департаменту градостроительства и архитектуры администрации города Перми предписано:

1. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 12 ст. 45 Градостроительного Кодекса РФ, провести проверку отображения на чертеже ГПЗУ 10248 водоохранной зоны р. Данилиха и соответствия плотности и параметров застройки земельного участка, установленных документом по планировке территории (ГПЗУ 10248), показателям плотности и параметров застройки земельного участка 59:01:4410542:8, предусмотренных проектной документацией;

2. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 12 ст. 45 Кодекса, провести проверку соблюдения формы ГПЗУ 10248 форме градостроительного плана земельного участка, утвержденной постановлением Правительства РФ от 29.12.2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка";

3. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 51 Кодекса, провести проверку соответствия проектной документации требованиям ГПЗУ 10248 в части размещения жилого дома с офисами и подземной автостоянкой по ул. Вильвенская, 6 (11 очередь строительства) с элементами благоустройства придомовой территории, инженерными коммуникациями и транспортными проездами на земельных участках с кадастровыми номерами 59:01:4410542:8, 59:01:4410542:2, 59:01:4410542:9, 59:01:4410542:10.

Не согласившись с указанным предписанием (л.д. 25-28), заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

При рассмотрении дела в порядке главы 24 АПК РФ суд первой инстанции установил несоответствие предписания положениям Федерального закона N 294-ФЗ и Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и нарушение предписанием прав и законных интересов заявителя в связи с чем, удовлетворил требования Департамента и признал предписание недействительным.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, заслушав представителя заявителя и третьего лица, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение (ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также право должностных лиц органов, осуществляющих контроль, на проведение проверки закреплены в ч.ч. 1, 2 ст. 8.1 ГрК РФ.

Обязанность должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства и градостроительной деятельности направлять в соответствующие органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений установлена п. 1 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ.

Приказом Министерства регионального развития Пермского края от 22.03.2012 N СЭД-53-07.01-14 (в редакции от 04.06.2012) утвержден Административный регламент Министерства регионального развития Пермского края по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее - Административный регламент).

Согласно п. 1.5 Административного регламента объектом контроля при осуществлении контрольной функции являются органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края или органы, ими уполномоченные (подведомственные) для осуществления публичных полномочий (обязанностей) в области градостроительной деятельности, предусмотренные статьей 8 ГрК РФ.

В пункте 1.5.1 Административного регламента указано, что предметом контроля при осуществлении контрольной функции является: в том числе, соответствие муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдение процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

В соответствии с п. 1.6.1, п. 1.8 Административного регламента должностные лица Министерства в целях осуществления государственного контроля имеют право проводить проверки градостроительной деятельности органов местного самоуправления. Результатом осуществления государственного контроля является акт и предписание по выявленным фактам нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности и принятие мер по устранению выявленных нарушений органами местного самоуправления.

Правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Из представленных в материалы дела доказательств, приказа N СЭД-53-07.01-29 от 13.07.2012 следует, что проверка (совокупность мероприятий по контролю), проведенная в целях проверки информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности, содержащихся в обращении ЖСК N 49 от 18.05.2012, предметом которой, в том числе, явился контроль соблюдения законодательства о градостроительной деятельности Департаментом при реализации полномочий местного значения, носила внеплановый характер.

Основания для проведения внеплановой проверки установлены в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Из представленных в дело документов с учетом пояснений лиц, участвующих в деле, судом первой инстанции правильно установлено, что поводом для проведения проверки не послужило ни одно из оснований, перечисленных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, обращение членов ЖСК N49 нельзя отнести к обращениям и заявлениям граждан о фактах нарушения прав потребителей (подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о проведении проверки заявителя в отсутствии законных на то оснований, что в силу действия п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ относится к грубым нарушениям установленных законом требований.

Кроме того, судом установлено, что приказом от 13.07.2012 назначено проведение в отношении Департамента выездной проверки, тогда как, фактически проведена документарная; проверка проведена в период с 19.07.2012 по 27.07.2012, а акт проверки составлен 08.08.2012, что является нарушением ч. 4 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о проведении проверки при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренном Административным регламентом, отклоняются, поскольку основаны на неверной оценке фактических обстоятельств применительно к нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Более того, порядок проведения внеплановых проверок положениями настоящего Административного регламента не урегулирован.

По своей правовой природе предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора в сфере строительства, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для проверяемого лица.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Пунктом 1 предписания, Департаменту следует провести проверку отображения на чертеже ГПЗУ 10248 водоохранной зоны р. Данилиха и соответствия плотности и параметров застройки земельного участка, установленных документом по планировке территории (ГПЗУ 10248), показателям плотности и параметров застройки земельного участка 59:01:4410542:8, предусмотренных проектной документацией.

Однако ч. 3 ст. 44 Градостроительного Кодекса РФ не содержит требований об отображении на картографическим материале, прилагаемом к градостроительному плану земельного участка, водоохранных зон водных объектов. Ссылок на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий такую обязанность, оспариваемое предписание не содержит.

Из содержания оспариваемого предписания следует, что Департаменту надлежит провести проверку соответствия проектной документации требованиям ГПЗУ 10248 в части размещения жилого дома с офисами и подземной автостоянкой по ул. Вильвенская, 6 (11 очередь строительства) с элементами благоустройства придомовой территории, инженерными коммуникациями и транспортными проездами на земельных участках с кадастровыми номерами 59:01:4410542:8, 59:01:4410542:2, 59:01:4410542:9, 59:01:4410542:10.

Вместе с тем, объект капитального строительства: жилой дом с офисами и подъземной автостоянкой (11 очередь строительства), расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Вильвенская, 6, размещен на земельной участке N 59:01:44 1 0542:8, а не на четырех участках, как указано в предписании.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указаний на то, какие именно нарушения нужно устранить, а также конкретной формулировки способа устранения нарушений. Такой способ исполнения предписания как "проведение проверки", не определяет конкретных действий, которые нужно совершить Департаменту в целях устранения изложенных в акте проверки и предписании нарушений в установленные в предписании сроки.

Суд апелляционной инстанции указанную оценку оспариваемого предписания считает правильной, оснований для переоценки соответствующего вывода суда не усматривает.

Таким образом, формулировка обязывающей части оспариваемого предписания позволяет прийти к выводу о несоответствии ненормативного правового акта ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ и ст. 8.1 ГрК РФ.

Апелляционный суд отмечает, что Министерству, выступающему в качестве контролирующего органа, п. 2 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ предоставлено право направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурорского реагирования в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Поскольку материалами дела подтверждается совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным (ч. 2 ст. 201 АПК РФ), суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Иные приведенные в апелляционной жалобе доводы, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела.

При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

Нарушений судом первой инстанции норм материального и процессуального права, безусловно влекущих отмену судебного акта, Семнадцатым арбитражным апелляционным судом не установлено.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине за рассмотрение дела в апелляционном порядке, в силу положений ст.333.37 НК РФ, рассмотрению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 13 марта 2013 г. по делу N А50-20369/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

С.П.Осипова

Судьи

Н.В.Варакса О.Г.Грибиниченко