Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2013 г. N 12АП-4479/13

г. Саратов

26 июня 2013 г.

Дело N А12-4134/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июня 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Жевак И.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 02.04.2013 по делу N А12-4134/2013 (судья Середа Н.Н.)

по заявлению администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7 Гвардейская, 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: департамент по рекламе администрации Волгограда (400074, г. Волгоград, ул. Циолковского, 15 А, ОГРН 1033400316707, ИНН 3444068327),

общество с ограниченной ответственностью "Регионфинанс" (400074, г.Волгоград, ул. Ковровская, 24, ОГРН 1053444086860, ИНН 3444126120)

о признании недействительными решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась администрация Волгограда (далее - заявитель, Администрация) с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 29.12.2012 по делу N 12-03-19-02/711.

Решением суда от 02.04.2013 отказано в удовлетворении заявления.

Администрация не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

УФАС по Волгоградской области, общество с ограниченной ответственностью "Регионфинанс" (далее - ООО "Регионфинанс") представили отзывы на апелляционную жалобу, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О времени и месте рассмотрения дела участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 59 92243 5, N 410031 59 02246 6, N 410031 59 92244 2, N 410031 59 92245 9, конвертом с уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 59 92247 3. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда РФ 18 мая 2013 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Администрация, УФАС по Волгоградской области заявили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие. Судом ходатайства удовлетворены. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалованный судебный акт подлежит отмене ввиду неправильного применения закона.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

В приведённой норме не использовано слово "штендер", поскольку в русском языке близким ему по значению словом является слово "щит". Штендер определяется как щитовая конструкция. Фактически это два соединённых между собой для устойчивости щита.

Штендер (stander) в переводе c немецкого - это стойка, stend.

А стенд в переводе на русский - это щит, стойка и т. п., на которых выставляются для обозрения какие-либо экспонаты, вывешиваются диаграммы, газеты или другие информационные материалы.

Таким образом, по логике стенд, на котором расположена реклама, - рекламный щит.

Как следует из материалов дела, 27 ноября 2012 года определением УФАС по Волгоградской области на основании заявления ООО "Регионфинанс" (т.1 л.д.58) возбуждено дело N 12-03-19-02/711 по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе. Рассмотрение дела назначено на 12 декабря 2012 года (т.1 л.д.53, 54).

В заявлении ООО "Регионфинанс" указало, что постановлением территориальной административной комиссии Ворошиловского района городского округа город Волгоград от 05.09.2012 по делу N 1/1-12/668 привлечено к административной ответственности по статье 8.5. Кодекса Волгоградской области об административной ответственности в виде штрафа в размере 10 000 руб. за нарушение требований пункта 2.1. Правил выдачи разрешений на установку рекламных конструкций в Волгограде, выразившихся в установке односторонней рекламной конструкции (штендера) с торца дома N 24 по ул. Ковровской г.Волгограда без соответствующего разрешения органа местного самоуправления (т.1 л.д.60).

12 декабря 2012 года в связи с поступившим ходатайством от Администрации рассмотрение дела отложено на 27 декабря 2012 года. О месте и времени заседания стороны уведомлены надлежащим образом, что подтверждено уведомлениями о направлении определения от 12.12.2012 N 02-8/8373 сторонам по делу с уведомлениями о вручении почтовых отправлений (т.1 л.д.49-52).

29 декабря 2012 года решением УФАС по Волгоградской области по делу N 12-03-19-02/711 пункт 18 приложения 1 к Порядку выдачи разрешений на установку рекламных конструкций в Волгограде, принятый постановлением главы Волгограда от 27.09.2006 N 2455, признан не соответствующим части 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ) (т.1 л.д.18-22).

В этот же день Администрации выдано предписание о приведении в двухмесячный срок приложения 1 к Порядку выдачи разрешений на установку рекламных конструкций в Волгограде в соответствие с частью 1 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, путём исключения из пункта 18 приложения 1 выносных щитовых конструкций (штендеров) из типов (видов) рекламных конструкций, которые могут устанавливаться и эксплуатироваться на территории города Волгограда и на которые распространяются требования по получению разрешения на установку рекламной конструкции (т.1 л.д.23, 24).

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции пришёл к выводу, что штендер не является рекламной конструкцией и, следовательно, на его установку не требуется разрешение органа местного самоуправления.

Апелляционная коллегия считает, что позиция антимонопольного органа и суда первой инстанции основана на неправильном толковании положений закона о рекламе и неверной трактовке понятия "стабильной конструкции".

Статья 2 Федерального закона N 38-ФЗ определяет сферу его применения, а также перечень информации и способов её подачи, на которые его действие не распространяется.

Глава 2 указанного закона посвящена способам распространения рекламы.

Из анализа приведённых положений следует вывод о том, что указанным законом регламентируется распространение информации любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределённому кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Из материалов дела видно и не ставится под сомнение, что спорный штендер предназначен для рекламных целей. Таким образом, нет законных оснований выносить за пределы действия закона о рекламе отношения по его установке, учитывая, что иного правового регулирования они не имеют.

Именно поэтому, анализируемый в обжалованном судебном решении локальный порядок выдачи разрешений не содержит каких-либо особенностей относительно выносных штендеров, также как и федеральный закон о рекламе.

Напротив, искусственное выделение штендеров в качестве особого способа распространения рекламы, не подпадающего под действие федерального закона и местных нормативных актов, противоречит положениям Федерального закона N 38-ФЗ и принципам правового регулирования.

Не согласна апелляционная коллегия также с трактовкой понятия "стабильной конструкции".

Определение "стабильной конструкции" не содержится в законе, что влечёт возможность его толкования. Однако такое толкование не должно искусственно создавать пробелы в правовом регулировании. Данный закон регулирует все отношения, связанные с распространением рекламы, за исключением указанных в части второй статьи 2, и содержит классификацию способов её распространения. Следовательно, штендер, как средство распространения рекламы, поскольку его назначение сомнений не вызывает, может быть отнесён к одному из перечисленных способов. И отнесён он в соответствии с приведённым в главе 2 закона о рекламе перечнем может быть только к рекламным конструкциям.

Для правильного понимания использованный законодателем термин "стабильность" следует трактовать, не вырывая из контекста закона, и рассматривать наружную рекламу и рекламные конструкции в сравнении с иными перечисленными в законе способами распространения рекламы.

Необоснованно утверждение антимонопольного органа о том, что под использованным законодателем термином "стабильная конструкция" надо подразумевать стационарно установленный объект. Это субъективная трактовка. Более того, если антимонопольный орган считает, что под стационарностью следует понимать прочную связь с недвижимостью, то следует учитывать, что в законе о рекламе использован иной термин, характеризующий конструкцию как устойчивую, то есть способную сохранять равновесие в течение некоторого времени. И указанному критерию штендер соответствует. Наличие неразрывных связей с чем бы то ни было понятие стабильности не предполагает.

Также необоснованно отождествлены понятия установки рекламной конструкции и её монтажа. Законодатель не говорит об обязательном монтаже-демонтаже рекламной конструкции, а употребляет термин установка. И любая установка рекламной конструкции, за исключением указанных в пункте 23 статьи 19 закона о рекламе, требует разрешения полномочного органа.

Не согласна апелляционная коллегия с толкованием статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ. Приведённая статья содержит прямое указание, на какие случаи размещения рекламы не распространяется требование о получении разрешения. И в этот перечень входят конструкции, специально не предназначенные для рекламы, реклама на которых размещена попутно их основному назначению.

Пунктом 23 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ установлено, что требования указанной нормы права в части получения разрешений не распространяются на витрины, киоски, лотки, передвижные пункты торговли, уличные зонтики в случае размещения рекламы непосредственно на указанных объектах (без использования конструкций и приспособлений, предназначенных только для размещения рекламы).

На территории Волгограда вопросы установки и эксплуатации рекламных конструкций помимо Федерального закона N 38-ФЗ регламентируются Порядком выдачи разрешений на установку рекламных конструкций в Волгограде, принятым Постановлением главы Волгограда от 27.09.2006 N 2455 (далее - Порядок N2455) (т.1 л.д.115-119).

В соответствии с пунктом 2.1. Порядка N 2455 установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и соответствующего разрешения, выдаваемого на основании заявления заинтересованного лица, представившего необходимые документы, органом местного самоуправления Волгограда в лице департамента по рекламе администрации Волгограда на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Пунктом 18 приложения 1 "Типы (виды) рекламных конструкций, которые могут устанавливаться и эксплуатироваться на территории Волгограда" к Порядку N 2455 предусмотрено, что к рекламным конструкциям отнесены выносные щитовые конструкции (штендеры), которые представляют собой бесфундаментные рекламные конструкции, размещаемые юридическими или физическими лицами в непосредственной близости от помещений (территорий), занимаемых данными лицами для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в часы их работы.

Кроме того, указанным пунктом Порядка N 2455 установлены требования непосредственно к штендеру как виду рекламной конструкции. Указано, что штендеры должны быть двусторонними, не должны иметь собственного подсвета, площадь одной стороны не должна превышать 1,2 кв.м. Штендеры размещаются в пешеходных зонах и на тротуарах в пределах 2 м от входа в помещение, занимаемое владельцем рекламной конструкции для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Запрещается установка штендеров, мешающих проходу пешеходов, при ширине тротуара менее 3 м, а также ориентированных на восприятие с проезжей части, либо на расстоянии менее 5 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня). Штендеры должны иметь надежную конструкцию, исключающую возможность опрокидывания. Запрещается присоединение или прикрепление штендера к зеленым насаждениям, иным природным объектам либо к световым опорам, столбам, светофорам и иным объектам, не принадлежащим владельцу рекламной конструкции на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления или ином вещном праве.

Таким образом, приведённый порядок не противоречит федеральному законодательству о рекламе.

Апелляционный суд также принял во внимание наличие обширной устоявшейся судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности за установку штендеров без соответствующих разрешений, поскольку считает недопустимой различную правовую оценку идентичных правоотношений в рамка рассмотрения разных категорий дел.

Ссылку на письмо Федеральной антимонопольной службы от 15.05.2012 N АК/14984 (т.1 л.д.120) апелляционная коллегия считает несостоятельной, поскольку указанный акт не опубликован.

Таким образом, применительно к оспоренным ненормативным правовым актам апелляционная коллегия установила наличие совокупности условий для признания их несоответствующими закону, указанных в пункте 6 Постановления от 01.07.1996 N 6/8 Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Оспоренные решение и предписание в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ подлежит признанию незаконными как принятые с нарушением закона и прав заявителя. Поэтому имеются основания для отмены решения суда первой инстанции и принятия нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 02.04.2013 по делу N А12-4134/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград) от 29.11.2012 по делу N 12-06/03-684.

Признать недействительным и отменить предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград) от 29.12.2012 по делу N 12-06/03-684.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина И.И. Жевак