Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 18АП-5671/13

г. Челябинск

08 июля 2013 г.

Дело N А34-5751/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Баканова В.В., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 18.04.2013 по делу N А34-5751/2012 (судья Обабкова Н.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - Созонова Т.В. (доверенность от 10.01.2013 N 6), Кулиш Е.А. (доверенность от 28.05.2013 N 17);

Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области - Сутягина Л.В. (доверенность от 22.10.2012).

Департамент государственного регулирования цен и тарифов Курганской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - антимонопольный орган, Управление, УФАС по Курганской области) о признании недействительными решения и предписания от 15.11.2012 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 154.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 18.04.2013 (резолютивная часть решения объявлена 16.04.2013) требования заявителя удовлетворены, решение и предписание от 15.11.2012 признаны недействительными.

Не согласившись с таким решением, УФАС по Курганской области обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы указывает на законность оспоренных решения и предписания в полном объеме. Полагает доказанным нарушение действиями Департамента требований ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). По мнению Управления, установление цены (тарифа) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) отнесено к полномочиям Департамента и является государственной услугой, оказываемой по заявлениям осуществляющих такие виды деятельности субъектов. Постановлением Правительства Курганской области от 12.07.2011 N 344 на Департамент возложена обязанность по разработке и утверждению административных регламентов как по исполнению государственных функций, так и по предоставлению государственных услуг. Пунктом 25 Административного регламента исполнения Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Курганской области государственной функции по установлению тарифов на пассажирские перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), утвержденного Приказом Департамента от 03.07.2012 N 363 (далее - Административный регламент) установлено, что основанием для начала процедуры по приему и регистрации заявления об установлении тарифов является поступление в Департамент такого заявления, и этим Административным регламентов не предусмотрена возможность установления тарифа по инициативе самого Департамента. Структура Административного регламента не соответствует структуре Административных регламентов исполнения государственных функций, приведенной в Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Курганской области, утвержденном постановлением Правительства Курганской области от 12.07.2011 N 344 (далее - Порядок N 344), так как таким порядком не установлен заявительный порядок исполнения государственных функций и не предусмотрен перечень документов, предоставляемых заявителем при обращении в орган власти. Пункты 3, 4, 5, 14 приложения N 1 к Административному регламенту содержат перечень подлежащих представлению перевозчиком документов, которые находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов, тогда как ст.7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) установлен запрет на истребование не предусмотренных нормативными актами дополнительных документов при предоставлении государственных услуг. Установление таких требований в Административном регламенте создает возможность отказа заявителем в установлении тарифов при непредставлении указанных документов.

В судебном заседании представители антимонопольного органа поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представитель Департамента в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Департамент государственного регулирования цен и тарифов Курганской области создан на основании Постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 20.05.2003 N 149 и является органом исполнительной власти Курганской области в области регулирования тарифов и надбавок, осуществляющим государственное регулирование тарифов на территории Курганской области.

Приказом Департамента от 03.07.2012 N 363 утвержден Административный регламент исполнения Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Курганской области государственной функции по установлению тарифов на пассажирские перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). Приложением N 1 к этому Административному регламенту установлен перечень документов, предоставляемых перевозчиком для исполнения государственной функции по установлению тарифов. В соответствии с п.п.3, 4, 5, 14 этого приложения к числу документов, подлежащих представлению перевозчиком и подтверждающих общие сведения о перевозчике отнесены следующие документы: копия свидетельства о государственной регистрации перевозчика; копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей); копия свидетельства о постановке перевозчика на учет в налоговом органе; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров.

В связи с поступлением в УФАС по Курганской области экспертного заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Курганской области от 01.08.2012 N 02-461-ЭЗ, содержащего сведения о несоответствии Административного регламента требованиям ст.ст.12 и 14 Закона N 210-ФЗ, Управлением в отношении Департамента возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 154 по признакам нарушения, предусмотренного ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения этого дела антимонопольным органом принято решение от 15.11.2012 (резолютивная часть решения объявлена 06.11.2012), которым в действиях Департамента установлено нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении пунктами 3, 4, 5, 14 приложения N 1 к Административному регламенту требований к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п.1 решения), а также решено выдать Департаменту предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (п.2 решения).

На основании этого решения антимонопольным органом Департаменту выдано предписание от 15.11.2012, которым предписано в срок до 15.12.2012 прекратить нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, а именно: исключить из приложения N 1 к Административному регламенту требования, установленные пунктами 3, 4, 5, 14.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Департамент оспорил их в судебном порядке.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом о наличии совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности этих ненормативных актов.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из содержания оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что Департаменту вменяется в вину нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся во включении в Административный регламент требований о предоставлении перевозчиками документов (копия свидетельства о государственной регистрации перевозчика; копия выписки из Единого

государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей); копия свидетельства о постановке перевозчика на учет в налоговом органе; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров), не предусмотренных законом (пункты 3, 4, 5, 14 приложения N 1 к Административному регламенту). При этом, антимонопольный орган исходил из того, что указанным Административным регламентом определен порядок оказания государственной услуги по установлению цен и тарифов на пассажирские перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении, и руководствовался положениями ст.7 Закона N 210-ФЗ, запрещающими органу, предоставляющему государственные услуги, предъявлять не предусмотренные законом требования к заявителю.

Признавая позицию Управления необоснованной, суд первой инстанции указал на то обстоятельство, что деятельность Департамента по установлению цен и тарифов представляет собой исполнение государственной функции и не является государственной услугой, на предоставление которой распространяются требования Закона N 210-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции соглашается с такой позицией суда первой инстанции.

Положения Закона N 210-ФЗ регулируют отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Статьей 7 этого Закона определены требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Пунктами 1 и 2 части 1 этой статьи установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также документов и сведений, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 этой статьи перечень документов.

То есть законом установлен прямой запрет на истребование от заявителя при оказании государственной или муниципальной услуги не предусмотренных законом документов и информации.

Пунктом 1 статьи 2 Закона N 210-ФЗ установлено, что государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций таких органов, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Из толкования этой нормы следует, что определяющим обстоятельством для цели отнесения деятельности государственных органов, осуществляемой в пределах его компетенции, к деятельности по оказанию государственных услуг является осуществление такой деятельности по запросам заявителей.

Частью 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлено, что тарифы на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) подлежат государственному регулированию. Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок и предельных коэффициентов изменения цен. При этом, указанный вид деятельности включен в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Функции органа исполнительной власти Курганской области в области государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) исполняет Департамент (пп.17 п.6 Положения, утвержденного Постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 20.05.2003 N 149). Для исполнения возложенных на него функций Департамент вправе запрашивать в пределах своих полномочий у органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля их применения (п.10 этого же Положения).

Порядком N 344 на Департамент возложена обязанность по разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций.

Именно во исполнение этой обязанности Департаментом разработан и утвержден рассматриваемый Административный регламент.

Учитывая, что деятельность по перевозке пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) в силу нормативных требований отнесена к видам деятельности, цены по которым подлежат обязательному государственному регулированию, оснований для признания деятельности по установлению (регулированию) таких цен деятельностью, носящей исключительно заявительный характер, отсутствуют. Как правомерно отмечено судом первой инстанции, осуществление Департаментом указанной функции может быть инициировано как по запросу хозяйствующего субъекта, так и по собственной инициативе.

Административный регламент содержит перечень административных процедур по исполнению указанной государственной функции, включающий прием и регистрацию заявления, а также назначение уполномоченного по делу о предварительном рассмотрении заявления об установлении тарифов и организации входного контроля документов перевозчика (п.24). Ссылаясь на эти положения Административного регламента, антимонопольный орган делает вывод о возможности инициации процедуры осуществления Департаментом указанной государственной функции исключительно по заявлению перевозчика.

Однако, положения Административного регламента не содержат требования об обязательном последовательном осуществлении всех перечисленных в нем административных процедур при осуществлении этой государственной функции.

Более того, возможность исполнения государственной функции по инициативе самого Департамента следует из положений п.1 ст.6 Административного регламента, предусматривающих право Департамента истребовать в этом случае у осуществляющих перевозки лиц необходимые для осуществления государственной функции документы, предусмотренные в приложении N 1 к Административному регламенту.

С учетом указанных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у указанной деятельности Департамента признаков государственной услуги, в связи с чем к такой деятельности не могут быть применены ограничения, предусмотренные Законом N 210-ФЗ.

На невозможность отнесения исполняемой Департаментом функции в области государственного регулирования цен (тарифов) к понятию "предоставление государственной услуги" указано также в письмах Федеральной службы по тарифам от 13.05.2013 N СН-4501/13 и Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2012 N 01/693-ВЕ.

Приведенные в п.п.3, 4, 5, 15 приложения N 1 к Административному регламенту документы необходимы для индивидуализации осуществляющих регулируемый вид хозяйственной деятельности субъектов и установления факта соответствия субъектов требованиям, предъявляемым законом к этому виду деятельности, а потому требование о предоставлении этих документов является обоснованным.

Оценивая обоснованность предъявления такого требования к лицу, осуществляющему указанный вид деятельности, при наличии возможности истребовать эти документы непосредственно у государственных органов, суд первой инстанции правомерно обратил внимание на затруднительность самостоятельной идентификации таких лиц Департаментом в силу возможного сходства наименований субъектов хозяйственной деятельности и их реквизитов, влекущего возможность получения недостоверных сведений при направлении запросов непосредственно в государственные органы.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об обоснованности включения рассматриваемых положений в Административный регламент.

Кроме того, оспоренное решение Управления не содержит оценки действий Департамента на предмет фактического или возможного недопущения, ограничения и устранения ими конкуренции. То есть, антимонопольным органом не установлен обязательный квалифицирующий признак вмененного Департаменту нарушения.

Оценка фактических обстоятельств дела позволяет признать неподтвержденным факт негативного влияния оцениваемых действий Департамента на конкурентные отношения на товарном рынке, так как включенные в приложение к Административному регламенту рассматриваемые требования являются обоснованными и одинаковыми для всех хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного, приведенную антимонопольным органом в оспоренном решении квалификацию действий заявителя в соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ следует признать необоснованной.

Незаконность решения Управления свидетельствует о необоснованности выданного на основании этого решения предписания антимонопольного органа.

Поскольку такими ненормативными актами ограничены права заявителя в сфере выполнения возложенной на него государственной функции ввиду необоснованного возложения обязанности по принятию решения об исключении обеспечивающих исполнение такой государственной функции положений Административного регламента, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания ненормативных этих актов недействительными.

Таким образом, оспоренные решение и предписание признаны судом первой инстанции недействительными при наличии достаточных оснований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 18.04.2013 по делу N А34-5751/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.В. Баканов М.Б. Малышев