Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2013 г. N 01АП-3029/13

г. Владимир

16 июля 2013 г.

Дело N А43-27308/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11.07.2013.

Постановление в полном объеме изготовлено 16.07.2013.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Урлекова В.Н.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузьмичевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича (ОГРН 304526014800020; ИНН 525600562663, г. Нижний Новгород)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.03.2013

по делу N А43-27308/2012,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича

о признании незаконным отказа Администрации Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области во внесении изменений в Генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области",

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича - лично Щербаков О.Н., Щербакова Е.А. по доверенности от 10.01.2013 сроком действия три года, Масленникова Л.В. по доверенности от 20.03.2013 сроком действия один год; администрации Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области - Обухов И.С. по доверенности от 03.07.2013 N 4 сроком действия один год, Тимофеев Е.А. по доверенности от 03.07.2013 N 3 сроком действия один год,

и установил:

индивидуальный предприниматель Щербаков Олег Николаевич (далее - предприниматель, ИП Щекрбаков О.Н.) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа администрации Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области (далее - администрация) во внесении изменений в Генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 52:26:001 0005:74, 52:26:001 0005:75, 52:26:001 0005:76, 52:26:001 0005:77, 52:26:001 0005:78, 52:26:001 0005:79, 52:26:001 0005:80, 52:26:001 0005:81, 52:26:001 0005:82, 52:26:001 0005:83, 52:26:001 0005:84, 52:26:001 0005:85, 52:26:001 0005:86, 52:26:001 0005:87, 52:26:001 0005:88, 52:26:001 0005:89, 52:26:001 0005:90, 52:26:001 0005:91, 52:26:001 0005:92, 52:26:001 0005:93, 52:26:001 0005:94, 52:26:001 0005:95, 52:26:001 0005:96, 52:26:001 0005:97, 52:26:001 0005:98, 52:26:001 0005:99, 52:26:001 0005:100, 52:26:001 0005:101, 52:26:001 0005:102, 52:26:001 0005:103, 52:26:001 0005:104, 52:26:001 0005:105, 52:26:001 0005:106, 52:26:001 0005:107, 52:26:001 0005:108, 52:26:001 0005:110, 52:26:001 0005:111, 52:26:001 0005:0020, расположенных по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, 0,2 км северо-восточнее деревни Кузьминка, с зоны П6А - территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов на зону - Ж-1А - малоэтажная индивидуальная застройка с приусадебными участками, оформленного письмом от 10.10.2012 N 23/926; о признании незаконным отказа администрации во внесении изменений в Правила землепользования и застройки Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области в части изменения территориальной зоны данных земельных участков с зоны П6А - территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов на зону - Ж-1А - малоэтажная индивидуальная застройка с приусадебными участками, оформленного письмом от 15.10.2012 N 23/944, об обязании администрации принять решение о подготовке проекта внесения соответствующих изменений в Генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" и Правила землепользования и застройки Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области в части изменения зоны данных земельных участков с зоны П6А - территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов на зону - Ж-1А - малоэтажная индивидуальная застройка с приусадебными участками.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Вектор" (далее - ООО "Вектор"), общество с ограниченной ответственностью "Русский Бизнес Концерн - Рубикон" (далее - ООО "Русский Бизнес Концерн - Рубикон"), открытое акционерное общество "Нижегородский водоканал" (далее - ОАО "Нижегородский водоканал") и Управление Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области.

Решением от 20.03.2013 Арбитражный суд Нижегородской области отказал предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе заявитель указал на то, что на дату принятия Генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" и Правил землепользования и застройки Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области санитарно-защитные зоны ООО "Вектор" и ООО "Русский Бизнес Концерн - Рубикон" не были установлены в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

По мнению предпринимателя, СаНПиН 2.2.1/2.1.1-1200-03 предусматривает установление санитарно-защитных зон в размере 500 м только для производства асфальтобетона на стационарных заводах, тогда как у ООО "Русский Бизнес Концерн - Рубикон" две временные переносные установки по производству асфальта, для которых санитарно-защитная зона установлена в 100 м.

Предприниматель и его представитель в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда - оставить без изменения.

Представители администрации в судебном заседании поддержали доводы отзыва на апелляционную жалобу

Законность принятого судебного акта проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, 24.09.2012 ИП Щербаков О.Н. обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 52:26:001 0005:74, 52:26:001 0005:75, 52:26:001 0005:76, 52:26:001 0005:77, 52:26:001 0005:78, 52:26:001 0005:79, 52:26:001 0005:80, 52:26:001 0005:81, 52:26:001 0005:82, 52:26:001 0005:83, 52:26:001 0005:84, 52:26:001 0005:85, 52:26:001 0005:86, 52:26:001 0005:87, 52:26:001 0005:88, 52:26:001 0005:89, 52:26:001 0005:90, 52:26:001 0005:91, 52:26:001, 0005:92, 52:26:001 0005:93, 52:26:001 0005:94, 52:26:001 0005:95, 52:26:001 0005:96, 52:26:001 0005:97, 52:26:001 0005:98, 52:26:001 0005:99, 52:26:001 0005:100, 52:26:001 0005:101, 52:26:001 0005:102, 52:26:001 0005:103, 52:26:001 0005:104, 52:26:001 0005:105, 52:26:001 0005:106, 52:26:001 0005:107, 52:26:001 0005:108, 52:26:001 0005:110, 52:26:001 0005:111, 52:26:001 0005:0020 с зоны П6А - территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов на зону - Ж-1А - малоэтажная индивидуальная застройка с приусадебными участками, то есть попросил привести данные нормативные акты в соответствие с его правоустанавливающими документами на землю.

Письмом от 10.10.2012 N 23/926 администрация отказала во внесении изменений в Генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", письмом от 15.10.2012 N 23/944 - во внесении изменений в Правила землепользования и застройки Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области.

Отказы были мотивированы тем, что предлагаемые предпринимателем изменения противоречат действующим санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам - СанПиН 2.2.1/2.1.1.-1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Для перевода названных земельных участков в жилую зону необходимо сокращение санитарно-защитных зон от действующих предприятий (смежные землепользователи) в установленном законом порядке.

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения Предпринимателя в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Кодекса).

Согласно части 1 статьи 24 Кодекса генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 Кодекса).

Согласно части 1 статьи 31 Кодекса подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

В силу части 3 этой же статьи подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В силу части 1 статьи 33 Кодекса внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Частью 2 статьи 33 Кодекса предусмотрены основания для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, которыми являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Как усматривается из материалов дела, ООО "Вектор", ООО "Русский Бизнес Концерн - Рубикон", ОАО "Нижегородский водоканал" и предприниматель Щербаков О.Н. являются смежными землепользователями.

При разработке Генерального плана и Правил землепользования и застройки территории сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" проектной организацией муниципальным предприятием города Нижнего Новгорода "Институт развития города "НижегородгражданНИИпроект" отображены санитарно-защитные зоны ООО "Вектор", ООО "Русский Бизнес Концерн - РУБИКОН" и имущественного комплекса Нижегородской станции аэрации (пункт 7 части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции от 27.09.2009).

Пунктом 2.2. СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Разработка проекта организации санитарно-защитной зоны для объектов I-III классов, в соответствии с пунктом 3.1. СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, является обязательной.

В соответствии с Генеральным планом, Правилами застройки земельные участки заявителя с кадастровыми номерами с 52:26:001 0005:74 по 52:26:001 0005:111 (кроме 52:26:001 0005:109); с кадастровым номером 52:26:001 0005:0020 находятся в территориальной зоне - П-6/П-6А - санитарно-защитной зоне предприятий ООО "Русский Бизнес-Концерн - РУБИКОН", ООО "Вектор", ОАО "Нижегородский водоканал" (л.д.3-6, том 2).

В настоящее время требования к установлению размеров санитарно-защитной зоны от промышленных объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, предусмотрены СанПиН "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30.03.2003.

В настоящее время указанный выше СанПиН действует в редакции от 09.09.2010 с изменениями и дополнениями N 3, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.09.2010 N 122.

Согласно пунктам 1.2, 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитной зоной является специальная территория с особым режимом использования, которая устанавливается вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, с размером, обеспечивающим уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.

Согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для предприятий в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон: промышленные объекты и производства первого класса - 1000 м; промышленные объекты и производства второго класса - 500 м; промышленные объекты и производства третьего класса - 300 м; промышленные объекты и производства четвертого класса - 100 м; промышленные объекты и производства пятого класса - 50 м.

Указанные размеры санитарно-защитных зон применяются к установлению санитарно-защитных зон предприятий в зависимости от того, к какому классу промышленных объектов и производств эти предприятия относятся.

В настоящее время ООО "Вектор" и ООО "Русский Бизнес Концерн "Рубикон" не имеют проектов санитарно-защитных зон, поэтому их размер определен по предварительным размерам, установленным СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств.

Согласно санитарным правилам ООО "Русский Бизнес Концерн "Рубикон" и ООО "Вектор", осуществляющие производство асфальтобитума и бетона, по санитарной классификации промышленных объектов и производств относятся ко II и III классу опасности соответственно.

В связи с этим ориентировочный размер санитарно-защитных зон от границ земельных участков (промышленных площадок) для ООО "Вектор" составляет 300 м, для ООО "Русский Бизнес Концерн "Рубикон" - 500 м (на Генеральном плане размер санитарно-защитных зон отображен в размере 300 м и 250 м соответственно).

Классификация предприятия ООО "Русский Бизнес Концерн "Рубикон" определена проектировщиком на основании раздела 7.1.4 "Строительная промышленность. Производство асфальтобетона на стационарных заводах" СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. При этом наличие переносных установок по производству асфальта не влияет на классификацию предприятия.

Доказательства того, что заводы по производству асфальтобитума и бетона являются не стационарными и нелегитимными предпринимателем в материалы дела не представлены.

Доводы предпринимателя о необоснованности непринятия замеров, произведенных ООО "Земля" по его заказу, не могут быть приняты во внимание в виду следующего.

Пунктом 3.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что в зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промплощадки или от источника выбросов загрязняющих веществ.

При этом указанным выше пунктом определен исчерпывающий перечень характеристики выбросов, при которых размер санитарно-защитных зон устанавливается от границы территории промплощадки. Так, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промплощадки в следующих случаях:

-при наличии выбросов от организованных и неорганизованных источников при наличии технологического оборудования на открытых площадках;

- в случае организации производства с источниками, рассредоточенными по территории промплощадки;

- при наличии наземных и низких источников, холодных выбросов средней высоты.

Поскольку у предприятий ООО "Вектор" и ООО "Русский Бизнес Концерн - РУБИКОН" организованы производства с источниками, рассредоточенными на территориях промплощадок, размер санитарно-защитных зон правильно устанавливлен от границы промышленных площадок данных предприятий.

Размер санитарно-защитной зоны имущественного комплекса Нижегородской станции аэрации ОАО "Нижегородский водоканал" установлен постановлением главного санитарного врача Российской Федерации от 25.06.2007 N 44 и составляет 1000 м от границы промышленной площадки, которая в смысле пункта 3.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 соответствует границе земельного участка, на котором расположен этот имущественный комплекс.

В силу пункта 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Из совокупного толкования пунктов 2.2 и 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что размещение жилой и коттеджной застройки не допускается как в предварительной санитарно-защитной зоне, так и в окончательной.

Из изложенного следует, что, несмотря на то, что ограничения на разрешенное использование земли устанавливаются после самого факта установления окончательной санитарно-защитной зоны, размещение жилой и коттеджной застройки в предварительной санитарно-защитной зоне будет являться нарушением действующих санитарных правил.

Таким образом, строительство жилья в предварительной санитарно-защитной зоне не только недопустимо, но и может привести к негативным последствиям для здоровья граждан.

Вывод суда первой инстанции о том, что в зоне нахождения земельных участков предпринимателя имеются риски превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ, соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку земельные участки ИП Щербакова О.В. попадают в ориентировочную санитарно-защитную зону, размер которой предусмотрен санитарными правилами, а окончательная санитарно-защитная зона в настоящее время не определена.

Как усматривается из материалов дела, Генеральный план и Правила землепользования и застройки территории были приняты посредством публичных слушаний, на которых замечания предпринимателя учтены и отклонены.

Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 20.04.2012 по делу N 2-83/12 Щербакову О.Н. отказано в удовлетворении иска о признании недействительными публичных слушаний по проекту Генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" и Правил землепользования и застройки территории сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области".

При обращении в администрацию с заявлениями о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки новых доводов, обосновывающих необходимость таких изменений, ИП Щербаков О.Н. не представил.

Смежные с землями предпринимателя предприятия работают давно, и у них отсутствует обязанность по разработке проектов санитарно- защитных зон.

Следовательно, размеры санитарно- защитных зон были установлены исходя из действующих СанПиНов правомерно.

Обращаясь с заявлениями о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Афонинского сельсовета в части изменения территориальной зоны принадлежащих ему земельных участков с территориальной зоны - зона П-6/П-6А - территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов/проектная на зону - Ж-1А - малоэтажная индивидуальная жилая застройка с приусадебными участками, предприниматель не представил проекты обоснования санитарно-защитных зон действующих предприятий с установленными меньшими размерами санитарно-защитных зон по сравнению с отображенными разработчиком Генерального плана и Правил землепользования и застройки территории сельского поселения "Афонинский сельсовет" в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочными размерами санитарно-защитных зон.

Следовательно, правовые основания для внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки сельского поселения "Афонинский сельсовет" в части изменения территориальной зоны спорных земельных участков и принятия решения о подготовке проекта соответствующих изменений отсутствуют.

В связи с вышеизложенным оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.03.2013 по делу N А43-27308/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Щербакова Олега Николаевича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.Н. Урлеков

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов