Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2013 г. N 02АП-4623/13

г. Киров

18 июля 2013 г.

Дело N А82-940/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июля 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Шестаковой М.О.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.04.2013 по делу N А82-940/2013, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению муниципального учреждения культуры "Музей истории города Ярославля"

к отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

муниципальное учреждение культуры "Музей истории города Ярославля" (далее - заявитель, Учреждение, МУК "Музей истории города Ярославля") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, административный орган, ОНД по Кировскому району) от 21.01.2013 N 12, согласно которому Учреждение привлечено к административной ответственности по частям 1, 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 17.04.2013 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

ОНД по Кировскому району с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.04.2013 по делу N А82-940/2013 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, оспариваемое постановление является законным и обоснованным. ОНД по Кировскому району обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что состав вменяемого Учреждению правонарушения подтверждается совокупностью представленных в материалы дела доказательств.

Более подробно доводы административного органа изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, направили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ОНД по Кировскому району на основании распоряжения от 09.01.2013 N 1 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения МУК "Музей истории города Ярославля" требований пожарной безопасности в здании музея, расположенного по адресу: г.Ярославль, ул.Волжская набережная, д.17.

В ходе проверки выявлены нарушения пунктов 5.1.2, 5.1.6 Правил пожарной безопасности для учреждений культуры Российской Федерации (ВППБ 13-01-94), утвержденных Приказом Минкультуры РФ от 01.11.1994 N 736 (далее - ВППБ 13-01-94), а также пункта 29 таблицы 3 Норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией (НПБ 110-03), утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 315 (далее - НПБ 110-03), выразившихся в следующем:

- в главном здании музея допущено размещение хранилищ, складских помещений и подсобных помещений;

- помещения хранилищ не оборудованы автоматическими средствами пожаротушения.

Результаты проверки отражены в акте проверки N 1 от 21.01.2013 (л.д.40).

21.01.2013 по факту выявленных нарушений в отношении Учреждения составлены протоколы об административных правонарушениях N 14 и N 15, которыми деяние заявителя квалифицировано по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ (л.д.12-15).

21.01.2013 по результатам рассмотрения материалов административного дела уполномоченным лицом ОНД по Кировскому району вынесено постановление N 12 о назначении административного наказания, согласно которому МУК "Музей истории города Ярославля" привлечено к административной ответственности по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей (л.д.9).

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о несоответствии оспариваемого постановления закону, суд первой инстанции признал незаконным и отменил его.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 4 статьи 210 АПК РФ установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи.

Часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ, являются общественные отношения по обеспечению защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, а объективная сторона состоит в нарушении требований пожарной безопасности.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Из статьи 20 Закона о пожарной безопасности следует, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие требования пожарной безопасности, разрабатываются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, руководители федеральных органов исполнительной власти, руководители органов местного самоуправления, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.

Из оспариваемого постановления следует, что Учреждению вменяется в вину, в том числе, нарушение требований пункта 5.1.6 ВППБ 13-01-94, выразившегося в том, что в главном здании музея допущено размещение хранилищ, складских помещений и подсобных помещений. Названное нарушение квалифицировано административным органом по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 5.1.6 ВППБ 13-01-94 подсобные помещения, мастерские, фотолаборатории, склады хозяйственного оборудования, реставрационные мастерские, и т.п., как правило, должны размещаться вне главного здания музея или картинной галереи. В отдельных случаях расположение этих вспомогательных помещений в основных зданиях музеев или картинных галерей может быть допущено при условии отделения их от экспозиционных залов, хранилищ и путей эвакуации людей противопожарными стенами.

Согласно пункту 1.1 ВППБ 13-01-94 правила являются обязательными, в том числе, для музеев, памятников истории и зодчества независимо от форм собственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 КоАП РФ одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является наличие события административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

В силу статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указываются, в том числе, событие административного правонарушения.

Таким образом, одним из требований к содержанию протокола является необходимость подробного описания существа совершенного правонарушения в целях определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами административного законодательства.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Однако, в нарушение вышеуказанных требований, в данном случае ни протокол, ни оспариваемое постановление не содержат четкого описания события правонарушения, а именно не содержит сведений о том, в каких помещениях (номер по техническому паспорту) допущено размещение хранилищ, складских помещений и подсобных помещений.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что наличие указанных сведений является необходимым условием для установления события административного правонарушения и виновности лица, учитывая установленную пунктом 5.1.6 ВППБ 13-01-94 возможность расположения вспомогательных помещений в основных зданиях музеев при соблюдении определенных условий.

Из пояснений представителя административного органа, данных в судебном заседании суда первой инстанции, арбитражным судом установлено, что указанное в оспариваемом постановлении вспомогательное помещение расположено в посещении N 5 по техническому паспорту. Данное помещение находится в подвале, отделено от иных помещений противопожарными стенами.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции находит правомерным и обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии нарушения Учреждением требований пункта 5.1.6 ВППБ 13-01-94, а, следовательно, и события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является отсутствие события административного правонарушения.

Также, согласно оспариваемому постановлению, Учреждению вменяется в вину нарушение требований пункта 5.1.2 ВППБ 13-01-94, пункта 29 таблицы 3 НПБ 110-03, выразившееся в том, что помещения хранилищ Учреждения не оборудованы автоматическими средствами пожаротушения. Названное нарушение квалифицировано административным органом по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 5.1.2 ВППБ 13-001-94 театры, музеи, цирки, зоопарки, картинные галереи, хранилища редких книг и рукописей, фондов музеев, экспозиционные залы, пожароопасные мастерские, лаборатории, склады должны иметь центральное отопление, противопожарный водопровод, прямую телефонную связь с пожарной частью города или населенного пункта и оборудованы автоматической пожарной сигнализацией с дымовыми извещателями и автоматическими средствами пожаротушения.

Согласно пункту 29 таблицы 3 НПБ 110-03 помещения хранения музейных ценностей независимо от площади должны быть оснащены автоматической установкой пожаротушения.

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Виновность лица устанавливается административным органом при производстве по делу об административном правонарушении и фиксируется в постановлении по делу об административном правонарушении (статья 1.5, часть 2 статьи 2.1, статьи 26.1, 29.10 КоАП РФ).

Из анализа приведенных норм права следует, что факт наличия вины юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, должен быть установлен при рассмотрении дела об административном правонарушении. Обстоятельства, связанные с наличием вины, и доказательства, подтверждающие ее наличие, административный орган обязан отразить в постановлении о назначении административного наказания.

Отсутствие вины юридического лица предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих.

При вынесении оспариваемого постановления, административный орган ограничился лишь констатацией выявленных нарушений требований пожарной безопасности, вопрос о наличии вины Учреждения в совершении вменяемых ему правонарушений не исследовался.

Сама по себе констатация в процессуальном документе фактов обнаруженных нарушений без установления вины в их совершении является недостаточной для привлечения юридического лица к административной ответственности.

Как следует из материалов дела, заявитель является муниципальным учреждением и финансируется из местного бюджета.

Статус, заявителя как образовательного учреждения, подразумевает зависимость его финансового положения от полноты и своевременности перечисления денежных средств из бюджета.

Административный орган в нарушение положений статьи 1.5, части 2 статьи 2.1, статьи 26.1 КоАП РФ не установил вину Учреждения в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в частности, оспариваемое постановление не содержит сведений о том, в чем выразились виновные действия Учреждения, которые привели к нарушению требований пожарной безопасности, административным органом не исследовалась реальная возможность автоматической установки пожаротушения с учетом статуса объекта, имелись ли у него объективные, технические и финансовые возможности принять данные меры.

Такие обстоятельства, как объемы выделения денежных средств, их расходование, возможность исполнения требований пожарной безопасности без выделения дополнительных средств, наличие или отсутствие иных источников финансирования, а также сведения о типе устройства автоматического пожаротушения, учитывая особый статус объекта и принимая во внимание возможное негативное воздействие некоторых из них на хранящиеся экспонаты в случае срабатывания системы, должны исследоваться административным органом при привлечении к административной ответственности.

Материалы дела не свидетельствуют о том, что при привлечении Учреждения к ответственности ОНД по Кировскому району исследовался вопрос о наличии у заявителя реальной возможности выполнить требования пожарной безопасности.

Из пояснений представителя заявителя судом первой инстанции установлено, что здание музея, в том числе и подвальные помещения, оборудованы автоматической пожарной сигнализацией с дымовыми извещателями. Здание музея является памятником истории и культуры федерального значения "Дом Кузнецова В.Я.", 1893 г. В соответствии с охранным обязательством собственника памятника истории и культуры от 22.08.2012 N 359301 Учреждение обязано обеспечивать режим содержания памятника, своевременно производить текущий и капитальный ремонт, содержать памятник в надлежащем санитарном, противопожарном и техническом состоянии. Все работы производятся по предварительному разрешению Департамента культуры Ярославской области. Имеется недостаточность финансирования, о чем представлено письмо Управления культуры мэрии города Ярославль от 02.03.2012.

Принимая во внимание, что при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судом проверяется правильность установления этих признаков административным органом, а также то, что в рассматриваемом деле ответчиком вопрос о наличии (отсутствии) вины в действиях Учреждения не исследовался, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности вины Учреждения в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, а, следовательно, и состава вменяемого административного правонарушения, о чем суд первой инстанции правомерно указал в обжалуемом судебном акте.

Нарушения ответчиком положений статей 1.5, 2.1 26.1 КоАП РФ в силу части 2 статьи 211 АПК РФ являются самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Учитывая все вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции правомерно и обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление.

Доводы апелляционной жалобы о наличии и доказанности состава вменяемого Учреждению административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неправильном толковании норм действующего законодательства и неправильной оценке фактических обстоятельств дела.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.04.2013 по делу N А82-940/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов