Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2013 г. N 09АП-22879/13

г.Москва

08 августа 2013 г.

Дело N А40-15894/13

Резолютивная часть постановления объявлена 01 августа 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 августа 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Мухина С.М., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	помощником судьи Степкиным М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда N 3 апелляционную жалобу Правительства Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.05.2013 по делу N А40-15894/13, принятое судьей Быковой Ю.Л.,

по заявлению Правительства Республики Башкортостан

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица: НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан", Министерство земельных имущественных отношений Республики Башкортостан, Государственное собрание Курултай Республики Башкортостан,

о признании недействительными решения и предписания от 16.01.2013 N 1 15/70-12,

при участии:

от заявителя:	Фазлутдинов Р.А. по доверенности от 28.10.2011 N 02АА1009347, уд. N 683;
от ответчика:	Макорина А.А. по доверенности от 16.05.2013 N АД/19075/13; Давыдова А.И. по доверенности от 18.02.2013 N ИА/5430/13, уд. N 9417;
от третьих лиц:	от НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" - Муллаянова Д.И. по доверенности от 15.05.2013 N 77; от Министерства земельных имущественных отношений Республики Башкортостан- не явился, извещен; от Государственного собрания Курултай Республики Башкортостан - не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Правительство Республики Башкортостан (далее заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании незаконными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее ФАС России, ответчик, антимонопольный орган) от 16.01.2013 по делу N 1 15/70-12.

Решением от 22.05.2013 Арбитражный суд г.Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований, указав на отсутствие к тому совокупности необходимых условий, предусмотренных ч.2 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. При этом суд пришел к выводу о том, что ответчиком доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Правительством Республики Башкортостан ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам спора, нарушение норм материального права, недоказанность обстоятельств, которые суд посчитал установленными.

В обоснование указывает на то, что к рассматриваемым правоотношениям подлежат применению положения ст.28 Земельного кодекса РФ, позволяющие осуществлять правовое регулирование отношений, связанных с бесплатным предоставлением земельных участков, которые, по мнению подателя жалобы, носят специальный характер по отношению к ст.30 Земельного кодекса РФ, устанавливающей запрет на предоставление без торгов земельных участков для строительства в собственность. Полагает, что постановление Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254 "О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" (далее постановление Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254) принято в соответствии с нормами федерального законодательства, регулирующего деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций и предусматривающего формы государственной поддержки их социальной деятельности. Кроме того, считает, что при оценке правоотношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной собственности республики, антимонопольный орган превысил полномочия, предоставленные ему Законом о защите конкуренции.

В отзыве на апелляционную жалобу ФАС России просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу- без удовлетворения. По мнению ответчика, суд пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание приняты антимонопольным органом в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством Российской Федерации, и в полном соответствии с нормами действующего законодательства.

НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" представила письменные пояснения по жалобе, в которых просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на то, что суд неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права.

Отзывы на апелляционную жалобу от других лиц, участвующих в деле, в суд не поступали.

Представители Министерства земельных имущественных отношений Республики Башкортостан, Государственного собрания Курултай Республики Башкортостан, надлежащим образом извещенных времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении не представили. При отсутствии возражений представителей явившихся сторон и третьего лица, дело рассмотрено в порядке ст.ст.121, 123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в ней, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая их необоснованными, просил решение суда оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы- отказать.

Представитель НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проведены в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ суд.

Оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав объяснения представителей явившихся сторон и третьего лица, исследовав доказательства, имеющиеся в материалах дела, коллегия считает, что оснований для удовлетворения жалобы не имеется, а решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из фактических обстоятельств и достоверно установлено судом первой инстанции, приказом от 05.07.2012 N 465 ФАС России возбудила в отношении Правительства Республики Башкортостан дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Основанием для возбуждения дела N 1 15/70-12 послужило обнаружение ФАС России в действиях Правительства Республики Башкортостан в части издания постановления от 29.07.2011 N 254 "О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Федеральной антимонопольной службой принято решение от 16.01.2013 по делу N 1 15/70-12, которым Правительство Республики Башкортостан признано нарушившим ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Во исполнение указанного решения заявителю было выдано предписание от 16.01.2013 по делу N 1 15/70-12, которым на него возложена обязанность по отмене постановления от 29.07.2011 N 254 "О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан".

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в арбитражный суд.

В силу ст.198 АПК РФ, ст.13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также, соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для дела обстоятельства, применил нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании, сделал правомерный вывод об отсутствии совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований.

Поддерживая данный вывод суда, апелляционная коллегия исходит из следующего.

Указанные ненормативные правовые акты вынесены антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных ст.ст.22, 23, 39 Закона о защите конкуренции и п.п.1, 5.3.1, 5.3.6, 5.3.10 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331.

Доводы подателя жалобы об обратном со ссылкой на ч.2 ст.17.1 Закона о защите конкуренции, отклоняются апелляционной коллегией, с учетом того, что дело N 1 15/70-12 о нарушении антимонопольного законодательства Правительством Республики Башкортостан было возбуждено на основании части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно ч.1 ст.22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами (ч.4 ст.22 Закона о защите конкуренции).

Предмет Закона о защите конкуренции определяется частью 1 статьи 1 во взаимосвязи со статьей 3 данного Закона- это отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют, в том числе органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы, направленные на регулирование отношений, связанных с защитой конкуренции.

Согласно ч.3 ст.3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, которое основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (ст.1 Гражданского кодекса РФ). Указанное положение в силу ч.1 ст.2 Закона о защите конкуренции является основой антимонопольного законодательства.

Таким образом, довод заявителя о том, что ФАС России при вынесении решения и предписания вышел за пределы предоставленных ему полномочий, не основан на нормах действующего законодательства.

В силу ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о доказанности антимонопольным органом нарушения заявителем ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Как верно установлено судом, принятие Правительством Республики Башкортостан Постановления N 254, устанавливающего право органов власти Республики Башкортостан предоставлять земельные участки только социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства социального жилья в Республике Башкортостан бесплатно и предусматривающего, что в случае подачи двух и более обращений на один земельный участок от разных социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, предоставлять земельные участки в порядке очередности, исходя из времени поступления заявлений в уполномоченный орган исполнительной власти в области жилищных отношений без проведения торгов, в совокупности с Постановлением от 16.04.2012 N 110, определяющим порядок определения объема и предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, для строительства жилья экономического класса, является предоставлением преимущества, обеспечивающего конкретному лицу более выгодные условия деятельности по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении имущества, то есть может привести к ограничению конкуренции за ограниченный ресурс- объект государственной собственности.

При этом, бесплатное предоставление земельных участков некоммерческой организации без проведения торгов, осуществлено с нарушением федерального законодательства, не предусматривающего случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов, а, напротив, устанавливающего особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на торгах, в соответствии с нормами п.2 ст.30 и п.2 ст.30.1 Земельного кодекса РФ.

Согласно п.2 ст.30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст.38 Земельного кодекса РФ, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.30.1 Земельного кодекса РФ.

Норма п.2 ст.30 Земельного кодекса РФ, как верно отметил суд первой инстанции, вопреки доводам заявителя, является специальной и подлежит приоритетному применению перед положениями п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ, согласно которому возможно предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, действие нормы п.2 ст.30 Земельного кодекса РФ исключает применение п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ, которой установлен общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится (за исключением индивидуального жилищного строительства п.3 ст.30.1 Земельного кодекса РФ).

В рассматриваемом же случае, принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель, государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями, в соответствии с п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным пунктом 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ.

При таких обстоятельствах, ссылка заявителя на ст.ст.2, 10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" является несостоятельной, поскольку законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции РФ.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ).

Согласно пункту 2 порядка определения объема и предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, для строительства жилья экономического класса, утвержденного Постановлением от 16.04.2012 N 110, субсидии предоставляются только некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан для строительства жилья экономического класса.

В соответствии с письмом Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 22.08.2012 N РЯ-09/15303 статусом социально ориентированной некоммерческой организации, созданной государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, обладает только одна организация- Некоммерческая организация Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан, созданная во исполнение указа Президента Республики Башкортостан "О фонде строительства социального жилья Республики Башкортостан" от 21.01.2011 N УП-9.

Таким образом, антимонопольный орган пришел к правильному выводу, что средства бюджета Республики Башкортостан на строительство социального жилья на земельных участках, предоставляемых в соответствии с постановлением от 29.07.2011 N 254, будут расходоваться без применения конкурентных процедур.

Согласно постановлению Президиума ВАС Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 из положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Исходя из изложенного, ФАС России установлено нарушение заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа и вынесенное на его основании предписание соответствуют требованиям действующего законодательства.

В соответствии с ч.1 ст.4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Учитывая законность и обоснованность оспариваемых актов ответчика, права и охраняемые законом интересы заявителя не могут быть признаны нарушенными.

Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в данном случае не установлена.

Ссылки подателя жалобы на преюдициальное значение судебных актов по аналогичным делам, возбужденным по искам муниципальных образований, не принимаются коллегией, поскольку силу положений ст.69 АПК РФ не являются таковыми.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, связанные с иным толкованием норм материального права, чем у суда первой инстанции, не опровергают его правильные выводы.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Расходы по уплате госпошлины по апелляционной жалобе подлежат распределению в соответствии со ст.110 АПК РФ и отнесению на подателя жалобы, который освобожден от их уплаты.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.05.2013 по делу N А40-15894/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

С.М. Мухин Л.Г. Яковлева