Заключение Комитета по собственности Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 7 февраля 2008 г. N 3.9-2/3.1 по проекту федерального закона N 498603-4 "О биржах и организованных торгах" (утратило силу)

Заключение Комитета по собственности Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 7 февраля 2008 г. N 3.9-2/3.1
по проекту федерального закона N 498603-4 "О биржах и организованных торгах" (внесен депутатом Государственной Думы В.М. Резником)

Досье на проект Федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект федерального закона N 498603-4 "О биржах и организованных торгах". В экономической жизни большинства развитых стран мира биржа играет чрезвычайно важную и уникальную роль публичного саморегулируемого института (саморегулируемого рынка), устанавливающего и организующего механизмы рыночного ценообразования на основные (системообразующие) товары, пресекающего манипуляции ценами и доводящего информацию о сложившихся уровнях цен до заинтересованных лиц.

При этом основные нормы регулирования деятельности различных типов бирж устанавливают, как правило, единые законодательные подходы к организации биржевой торговли, независимо от объекта торговли, минимальные требования по критериям признания рынка (биржей или организованным рынком), критерии определения юрисдикции (местонахождения) организованного рынка или биржи, а также целый ряд других не менее важных направлений регулирования этого сегмента рыночной инфраструктуры.

Однако до настоящего времени такой подход не реализован в законодательстве Российской Федерации, поскольку не существует единого федерального закона, который регулировал бы деятельность бирж, и иных организаторов торговли по проведению организованных торгов, а также деятельность по распространению ценовой информации.

Большая часть существующих в нормативных актах требований фрагментирована в документах различных ведомств, содержится в их нормативных документах, не являющихся законодательными актами.

В результате наблюдается известная неструктурированностъ понятийного аппарата, наличие не соответствующих друг другу определений одних и тех же понятий, отсутствие общепринятой терминологии, поскольку действующие нормативные документы ФСФР, ФАС, Банка России, посвященные регулированию бирж, во многом даже противоречат друг другу или противоречат самой природе регулируемых взаимоотношений.

Подобная распыленность законодательства об организованных рынках, оформленного множеством не связанных друг с другом правовых актов была в какой-то мере допустимой в начальный период становления рыночных отношений в стране, но в настоящее время является существенным препятствием не только для цивилизованного развития самой биржевой торговли, повышает риски и затрудняет развитие внутреннего финансового рынка, но главным образом не позволяет применять ее инструменты для решения насущных экономических проблем страны.

Поэтому заявленная автором цель законопроекта как предусматривающая установление единообразных норм и принципов регулирования и организации торгов во всех сегментах финансового, валютного и товарного рынков, включая регламентацию деятельности бирж и торговых систем, а также информационных брокеров, осуществляющих распространение ценовой информации, безусловно заслуживает одобрения. В то же время Комитет по собственности считает необходимым отметить следующее.

Обширная деловая практика деятельности бирж как саморегулируемого рынка характеризуется тем, что законодательство о них является нормами прямого действия.

В то же время из норм данного законопроекта следует, что даже в тех случаях, когда существует опыт и совершенно ясные логические требования и прямая возможность описать соответствующие положения в тексте Закона к содержанию тех или иных нормативных документов (например: требования к реестру сделок, капиталу биржи, содержанию заявки, мерам по предотвращению конфликта интересов, спецификациям и целому ряду других) предусматривается ничем не ограниченная возможность дополнения его положений вне законодательного порядка, а именно "нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по финансовым рынкам".

Отнесение всех этих положений к бесконтрольному установлению федеральным органом исполнительной власти по финансовым рынкам (поскольку законопроектом предусматривается невозможность приостановки действия его предписаний даже в судебном порядке) выхолащивает сущность закона, превращая его в простой перечень полномочий указанного федерального органа.

При этом соблюдение указанных нормативных документов отнесено законом к числу лицензионных требований, что прямо противоречит принципам административной реформы в стране, предусматривающим, что нормоустановление и контроль за их исполнением не должны пересекаться в функциях одного органа.

Поскольку по своей сути биржа является институтом предоставления и формирования публичной рыночной информации о ценах, что существенно важно для экономических целей любого самостоятельного государства, следует предусмотреть меры, стимулирующие работу участников торговли и их клиентов на биржах Российской Федерации прежде всего путем снижения избыточного административного регулирования.

Поэтому крен в законопроекте в сторону предоставления фактического права отдельным чиновникам принимать решения, определяющие стратегию развития целой отрасли финансового рынка, безусловно необоснован. Как необоснованны и преференции собственно сотрудникам ФСФР: в частности, трехлетний опыт работы в должности заместителя руководителя структурного подразделения (например, любого отдела) федерального органа исполнительной власти представляется достаточным для руководства биржей.

К тому же такое положение противоречит как существующей международной практике, когда основные положения регулирования (по своей сути, ограничивающие свободу предпринимательства в данном секторе экономике) описываются законами, так и концепции административной реформы, проводимой в нашей стране.

Например, законодательство стран, лидирующих в части уровня организации биржевой торговли (США, Япония, Великобритания, Германия, Франция), предусматривает сочетание государственного контроля за объективностью процесса ценообразования и обеспечения выполнения обязательств с максимальным самоуправлением участников биржевой торговли. При этом особое внимание обращается на понятность и предсказуемость мер государственного регулирования, однозначность и четкость механизмов и процедур, применяемых при таком регулировании.

Благодаря соответствующему уровню развития этого сегмента финансового законодательства организованные рынки и биржи указанных стран стали одними из основных локомотивов процессов развития финансовых систем, механизмами дополнительного привлечения средств инвесторов в соответствующую национальную финансовую систему, а также механизмами обеспечения стабильности и предсказуемости финансовых результатов деятельности предприятий (а в ряде случаев - и бюджетов).

Поэтому в этой части нормы законопроекта требуют многостороннего обсуждения и существенной переработки.

Законопроект существенно искажает принятую в деловой практике классификацию видов деятельности "биржа - организованный рынок - информационный брокер".

В частности: понятие "биржи", которое в сложившейся (включая международную) деловой практике определяется одновременным выполнением условий - организация торгов на основе локальных нормативных документов, обеспечение гарантий исполнения обязательств, самоуправление участников - получает искаженные требования по обязательным торгам на основе безадресных заявок (не является квалифицирующим признаком) и одновременного клиринга обязательств.

Российская и международная практика категорически не предусматривает клиринга сделок с наличным товаром (когда каждая сделка влечет обязанность по заключению договора поставки), с другой стороны, требования гарантий исполнения обязательств на торгах полностью пропали из квалифицирующих признаков таких торгов.

Вызывает сомнение и степень проработанности основных проблем, связанных с деятельностью информационных брокеров, хотя одной из основных целей законопроекта заявляется необходимость создания правовых основ для получения качественной ценовой информации, так как такая информация является одним из важнейших ориентиров при формировании и выполнении экономической политики государства.

Именно с этой целью развитые страны максимально стимулируют развитие собственных, находящихся под национальной юрисдикцией бирж как инфраструктурных организаций, формирующих эти цены. В то же время понятие "информационного брокера" (квалифицирующий признак - распространение стандартизированной ценовой информации среди определенного класса профессиональных участников финансового рынка), которое ранее не использовалось в законодательстве, дано в неадекватной трактовке.

С одной стороны, оно необоснованно сужено с точки зрения исключительно информации о ценах на "имущество, которое может быть предметом договора, заключаемого на организованных торгах" (размер ставки депозита или кредита имуществом не является), с другой стороны - необоснованно расширено с точки зрения неограниченного круга пользователей такой информации.

Законопроектом вводится полностью аналогичное понятию "лицензирование" понятие "государственной аккредитации" информационного брокера. В то же время законопроект не устанавливает те способы регулирования, которые будут способствовать развитию рынка и рыночной инфраструктуры, а аккредитация сама по себе не может этому способствовать. Неопределенность средств, с помощью которых планируется улучшить качественное состояние рынка услуг, оказываемых информационными брокерами, может свидетельствовать о непроработанности вопроса о целях, которые планируется достигнуть введением аккредитации. Регулирование само по себе не должно быть самоцелью.

В законопроекте не установлено конкретных требований к деятельности информационных брокеров после прохождения процедуры аккредитации.

Видимо это означает, что сначала для информационных брокеров будет установлен административный барьер, а потом будет приниматься решение о том, какие цели преследует его введение и какими методами их достигать.

Безусловно, формат законопроекта не позволяет определить все детали, но он должен содержать, по возможности, исчерпывающий перечень предъявляемых к деятельности информационных брокеров требований. Его отсутствие может привести к тому, что возникнет избыточное или недостаточное регулирование со стороны органа исполнительной власти. Поэтому степень обременения участников рынка административным регулированием должна быть определена высшим законодательным органом, а не органом исполнительной власти.

С другой стороны, существует много видов деятельности, которые по своей экономической сути отличны от деятельности информационных брокеров, но которые подпадают под определение информационного брокера, имеющееся в законопроекте.

Ключевой отличительный признак, указанный в законопроекте - "распространение ценовой информации об имуществе, которое может быть предметом договора, заключаемого на организованных торгах, или информации о сделках с таким имуществом". Поскольку предметом договоров, заключаемых на организованных торгах, может быть очень широкий спектр объектов, а "распространение информации" включает разнообразные виды деятельности, то требование об аккредитации информационных брокеров будет распространятся на такие организации, как средства массовой информации, освещающие состояние тех или иных рынков, компании, предоставляющие услуги связи и передачи информации между сторонами сделок (телефония, Интернет, а также специализированные системы связи Reuters, Bloomberg, SWIFT), а также на товаропроизводителей, использующих электронные системы сбора заказов от потребителей.

Очевидно, что регулирование деятельности, по крайней мере, части этих организаций через аккредитацию в качестве информационных брокеров, явно выходит за рамки задач законопроекта.

Можно только предположить, что данное положение сложилось из-за желания автора установить четкие критерии отличия деятельности информационного брокера от деятельности организаторов торгов.

Но в любом случае провести отличие регулируемой деятельности информационного брокера от смежных нерегулируемых видов деятельности, опираясь на формулировки законопроекта, не представляется возможным, что внесет дополнительную путаницу в систему правового регулирования.

Имеется и ряд других вопросов, требующих обсуждения и корректировки правовых норм.

Так, законопроектом допускается совпадение признаков внебиржевых торгов с признаками биржевых торгов (статья 3), что может повлечь правовую неопределенность в вопросах определения вида организованных торгов в каждом конкретном случае.

Законопроектом необоснованно не учитываются случаи (статья 7), когда сторонами договора, заключаемого на организованных торгах, являются не участники торгов, а их клиенты.

Наделение биржи, наряду с осуществлением деятельности по проведению организованных торгов, правом на осуществление иных видов деятельности, является нецелесообразным, так как увеличивает риск нестабильности деятельности данного института.

В законопроекте не раскрыт ряд терминов, например, "центральный контрагент", "ценовая информация", "торговые системы". Законопроект нуждается в более тщательной правовой и лингвистической проработке.

На основании изложенного, Комитет по собственности рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 498603-4 "О биржах и организованных торгах" в первом чтении с учетом необходимости его существенной доработки ко второму чтению в аспекте изложенных в настоящем заключении предложений и замечаний.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский