Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2013 г. N 04АП-3625/13

г. Чита

23 августа 2013 г.

Дело N А19-6149/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2013 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова,

судей Е.О. Никифорюк, В.А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 15 июля 2013 года по делу N А19-6149/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго" (ОГРН 1079847055727, ИНН 7838373123) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области (ОГРН 1043801036311, ИНН 3808110930) о признании незаконным бездействия в части непредставления акта проверки и отмене результатов проверки,

(суд первой инстанции: Куклина Л.А.),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Антоновой Т.А., представителя по доверенности от 26.04.2013; Михайлова С.Л., представителя по доверенности от 26.04.2013;

от заинтересованного лица: не было;

установил:

Заявитель, Общество с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго", обратился с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 1, л. 146), о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в части непредставления обществу акта проверки, проведенной в соответствии с Приказом от 15.01.2013 N 36-од, и отмене результатов проверки.

Решением суда первой инстанции от 15 июля 2013 года заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии бездействия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в части непредставления обществу акта проверки N Н-019-в от 21.02.2013.

Общество, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявило апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

В судебном заседании представитель общества пояснил, что акт проверки в соответствии с требованиями Федерального закона N 294-ФЗ обществу не вручался, в то время как по его результатам были приняты предписание и решение о досрочном прекращении права пользования недрами.

Суд первой инстанции сделал ошибочные выводы, не основанные на фактических материалах дела.

Представитель Росприроднадзора по Иркутской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, о чем свидетельствует уведомление N 67200065441571.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Росприроднадзор просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 02.08.2013.

Согласно пункту 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Приказом N 36-од от 15.01.2013 (т. 1, л. 108) в отношении общества проведена внеплановая документарная проверка.

Срок проверки 20 рабочих дней, с 28.01.2013 по 21.02.2013.

Проверка назначена с целью исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 22.04.2011 N ИС-П9 - 2558, а также поручения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 19.11.2012 N ВК-02-02-31/15612 о проверке выполнения уведомления Роснедр от 17.10.2012 N АП-04-31/10389 о допущении ООО "ТехЭнерго" нарушениях условий пользования недрами Криволукского участка по лицензии ИРК 14369 НР после истечения срока его действия.

Из приказа следует, что проверку следует провести с истребованием документов у общества согласно указанному перечню.

По результатам проверки 21.02.2013 Росприроднадзором составлен акт проверки N Н-019-в (т. 1, л. 113).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Учитывая, что в ходе проверки надлежало истребовать у общества документы, то в данном случае п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не подлежит принятию во внимание.

Пунктом 1 ст. 10 названного закона установлено, что предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (ч.4).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (ч.5).

Статьей 11 названного закона установлено, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (ч.1).

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 настоящего Федерального закона, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (ч.2).

Статьей 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч.1).

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (ч.3).

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (ч.4).

В случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (ч.5)

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля (ч.12).

Как следует из материалов дела, по результатам проверки акт проверки составлен 21.02.2013 (т. 1, л. 113).

При этом на акте проверке сделана отметка о том, что сам акт направлен заказным письмом 2/08 712 02 02 2013.

В подтверждение данного обстоятельства Росприроднадзор представил в суд сопроводительное письмо от 22.02.2013 (т. 1, л. 117), почтовый реестр (т. 1, л. 118) от 25.05.2013.

Между тем, из содержания ч. 4 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует установление, что акт проверки с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Доказательств исполнения Росприроднадзором указанного в законе требования в суд не представлено.

Не представлено в суд доказательств того, что уполномоченные лица на получение акта проверки отказались от ознакомления и получения акта проверки, поскольку об этом отсутствуют какие-либо отметки.

Далее ч. 4 ст. 16 Закона устанавливает, что в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Из указанного следует, что при наличии указанных выше оснований, акт проверки направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Таким образом, доказательством вручения акта проверяемому лицу является расписка в его получении уполномоченным лицом, либо уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ч.1).

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Выводы суда первой инстанции, а также доводы административного органа, в данном случае основанные на почтовом реестре (т. 1, л. 118), являются ошибочными, поскольку ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" прямо предусматривает обстоятельства, которыми может быть подтверждено вручение акта лицу, в отношении которого проведена проверка.

Статьей 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Суд апелляционной инстанции установил, что в деле отсутствует доказательства вручения акта проверки проверяемому лицу, о чем может свидетельствовать расписка в его получении уполномоченным лицом, либо уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Принимая Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" законодатель предал особое значение факту вручения акта проверки и способам его вручения, в отличие от налогового, таможенного и иного вида законодательств.

Так, п. 6 ч. 2 ст. 20 указанного закона, к грубым нарушениям относит нарушение требований, предусмотренных, в частности частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

При этом ч.1 ст. 20 Закона установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Как следует из материалов дела, на основании акта проверки от 21.02.2013 обществу выдано предписание от 21.02.2013, а также принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами (т. 1, л. 44).

Суд апелляционной инстанции считает, что для общества получение акта проверки имело правовое значение до принятия указанных актов, а не в ходе рассмотрения настоящего дела, когда акт проверки им был фактически получен.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Учитывая, что материалами дела не подтверждается совершение Росприроднадзором действий, предусмотренных ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по вручению обществу акта проверки в установленном порядке, суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается, что Росприроднадзор, в нарушение названных норм, не вручил акт проверки обществу в установленном порядке, в связи с чем, данное бездействие надлежало признать незаконным, удовлетворив требования заявителя.

При этом, суд апелляционной инстанции считает, что из смысла ч. 4 ст.16 названного закона следует, что акт вручается в день его составления и подписания, либо в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю (по аналогии с ч.5 ст. 16 Закона), с момента составления акта и подписания его административным органом.

Суд апелляционной инстанции считает, что несовершение Росприроднадзором указанных действий привело к нарушению прав и законных интересов общества.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что в данной части решение суда подлежит отмене, апелляционная жалоба удовлетворению, в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, и недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными (ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Относительно требований общества об отмене результатов проверки суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Действительно ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Вместе с тем, ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает рассмотрение такого требования в порядке административного судопроизводства.

В то же время, суд апелляционной инстанции считает, что Арбитражной процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает порядок рассмотрения требований о признании незаконными ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов, где именно административный орган обязан представить доказательства законности принятого ими решения, совершения действий (бездействия).

Из Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что по результатам проведенной проверки составляется акт проверки, а в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений (ст.16, 17 Закона).

При этом акт проверки, как результат проверки, не может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку не является ненормативным правовым актом.

Требований о признании незаконными предписаний и иных решений, принятых по итогам рассмотрения акта проверки, в настоящем деле не заявлялось.

В судебном заседании представители общества пояснили, что под результатами проверки они понимают акт проверки, предписание и решение об аннулировании лицензии ими оспорены самостоятельно.

В силу указанного, суд апелляционной инстанции считает, что требования общества, сформулированные как "отменить результаты проверки" не могут быть рассмотрены арбитражным судом, поскольку данные требования не представляют собой оспаривание ненормативного правового акта либо действий (бездействия), в связи с чем, в данной части производство по делу подлежит прекращению в порядке ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как понимает суд апелляционной инстанции, ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в совокупности с толкованием ч. 3 ст. 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона, указывает на то, что если арбитражный суд признает, что результаты проверки получены с грубыми нарушениями установленных Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, то результаты таких проверок не могут быть признаны надлежащими доказательствами противоправного поведения проверяемого лица, в силу чего такие доказательства исключаются судом как доказательства вменяемых проверяемым лицам нарушений, при оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов государственного или муниципального контроля.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в пользу Общества с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго" судебные расходы в размере 3 000 руб. уплаченные обществом по квитанции Сбербанка России 07.05.2013, терминал самообслуживания 8586, 978967 (т. 1, л. 6), квитанция ОСБ 8586 от 19.07.2013 (т. 2, л. 11).

Суд, руководствуясь статьями 150, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от "15" июля 2013 года по делу N А19-6149/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным бездействие Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в части непредставления Обществу с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго" акта проверки N Н-019-в от 21.02.2013 в порядке, установленном частью 4 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в пользу Общества с ограниченной ответственностью "ТехЭнерго" судебные расходы в размере 3 000 руб.

В части требований об отмене результатов проверки производство по делу прекратить.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

В.А. Сидоренко Е.О. Никифорюк