Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2013 г. N 07АП-5384/13

г. Томск

26 августа 2013 г.

Дело N А45-2877/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 августа 2013 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Журавлевой В.А.

судей Кривошеиной С.В., Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плешивцевой Ю.В.

с применением средств аудиозаписи

с участием в заседании:

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: Винчковского Е.В., доверенность от 15.04.2013;

от третьих лиц: без участия (извещены);

рассмотрев в судебном заседании

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 22.05.2013 по делу N А45-2877/2013 (судья Д.В. Векшенков)

по заявлению Министерства труда, занятости и трудовых ресурсов Новосибирской области (630004, г. Новосибирск, ул. Ленина, 28)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3)

о признании решения от 21.01.2013 N 107 и предписания от 21.01.2013 N 4,

третьи лица: комитет по делам молодежи мэрии города Новосибирска (630099, г. Новосибирск, Вокзальная магистраль, 16), закрытое акционерное общество "Клинский институт охраны и условий труда "ОЛС - комплект" (141607, Московская область, г. Клин, ул. Дзержинского, 6), автономное некоммерческое образование "Новосибирский областной центр охраны труда" (630091, г. Новосибирск, Красный проспект, 65, оф. 401)

УСТАНОВИЛ:

Министерство труда, занятости и трудовых ресурсов Новосибирской области (далее - заявитель, Министерство труда) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными предписание N 4 от 21.01.2013 и пункт 2 решения N107 от 21.01.2013, с участием в деле третьих лиц - комитета по делам молодежи мэрии города Новосибирска, закрытого акционерного общества "Клинский институт охраны и условий труда "ОЛС - комплект", автономного некоммерческого образования "Новосибирский областной центр охраны труда".

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 22.05.2013 требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, УФАС обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решение, обстоятельствам дела, просит отменить решение от 22.05.2013 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Министерства труда.

В обоснование апелляционной жалобы, антимонопольный орган приводит доводы о том, что письмо Министерства труда N 2098-15-17/1 от 12.09.2012 является не просто информационным, а влечет со стороны адресатов действия по реализации указанных в нем сведений, устанавливает в качестве критерия для выбора аттестующей организации отсутствие отрицательных экспертных заключений и содержит ссылку на соответствующую информацию в пользу АНО "Новосибирский областной центр охраны труда", может создать благоприятствующие условия для деятельности последней, а также установить для приобретателей услуг в области охраны труда ограничения выбора хозяйствующих субъектов, оказывающих данные услуги и привести к ограничению конкуренции, тем самым нарушает ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Министерство труда в порядке статьи 262 АПК РФ представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить - без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по изложенным в нем доводам.

Заявитель, третьи лица о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились.

На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, заслушав представителя УФАС, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит основания для отмены состоявшегося судебного акта.

Из материалов дела следует, по результатам рассмотрения заявления ЗАО "Клинский институт охраны и условий труда "ОЛС-комплект" УФАС в действиях в том числе Министерства труда выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся в направлении главам муниципальных районов и городских округов Новосибирской области письма от 12.09.2012 N 2098-15-17/11.

Пунктом 2 решения от 21.01.2013 по результатам рассмотрения дела N 107 Министерство труда признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ путем направления письма 12.09.2012 N2098-15-17/11, устанавливающего в качестве критерия для выбора аттестующей организации в котором заявителем установлены в качестве критерия для выбора аттестующей организации отсутствие отрицательных экспертных заключений, что может установить для приобретателей услуг по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые оказывают такие услуги, и тем самым может привести к ограничению конкуренции среди организаций, оказывающих соответствующие услуги, выдано предписание N 4 от 21-01.2013 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ) в срок до 04.02.2013, а именно отозвать направленное в адрес глав муниципальных районов и городских округов Новосибирской области письмо от 12.09.2012 N2098-15-17/11.

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом решением и предписанием, Министерство труда обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия у антимонопольного органа полномочий по оценке качества оказываемых услуг по проведению аттестации рабочих мест, проведения государственной экспертизы условий труда и отсутствия правовых оснований у заинтересованного лица для принятия решения о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выдачи предписания об устранении нарушений законодательства, и пришел к выводу о том, что оспариваемыми ненормативными правовыми актами нарушаются права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции соответствующими обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя (статья 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

При этом частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возложена на орган, принявший акт.

Закон N 135-ФЗ регулирует отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3).

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий (бездействия) как нарушающих статью 15 Закона N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих совершение уполномоченными органами (организациями) действий, запрещенных законом или не соответствующих нормативно-правовым положениям, которые привели или могут привести к определенным негативным для конкурентной среды последствиям.

В соответствии со ст. 216.1 Трудового кодекса Российской Федерации, Положением о министерстве труда, занятости и трудовых ресурсов Новосибирской области, утвержденным постановлением Губернатора Новосибирской области от 28.01.2011 N 16, Министерству труда уполномочено осуществлять государственную экспертизу условий труда на территории Новосибирской области в целях оценки качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, в том числе давать разъяснения физическим и юридическим лицам по вопросам, входящим в его компетенцию.

Из материалов дела следует, письмом от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 Министерство труда в рамках предоставленных полномочий проинформировало глав муниципальных районов и городских округов Новосибирской области о результатах проведенной государственной экспертизы условий труда за 2011 и 2012 года, указало на низкое качество оказываемых услуг по проведению аттестации рабочих мест отдельными аттестующими организациями и разъяснило выбор аттестующей организации, что свидетельствует о наличии правоотношений в сфере осуществления Министерством труда полномочий по информированию органов местного самоуправления о результатах его деятельности, входящих в компетенцию заявителя разъяснению отдельных вопросов по проведению аттестации.

При этом судом первой инстанции правомерно учтено, сводная информация о результатах государственной экспертизы условий труда в целях оценки качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда содержит данные как о выдаче отрицательных экспертных заключений хозяйствующим субъектам, оказывающим услуги по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда, в том числе в 2011 году 100% отрицательных экспертных заключений выданы ООО "Новосибирская испытательная лаборатория аттестации рабочих мест - Фактор", ООО "АКЦОТ" (г. Барнаул), ООО "Уральская Ассоциация Центров Охраны Труда" (г. Магнитогорск), ООО "СибПрофСтандарт" (г. Томск), ООО НИЦ "Факторы производственной и окружающей среды" (г. Барнаул), ООО "Диалог-Консалтинг" (г. Москва), в 2012 год - ООО "СибПрофСтандарт" (г. Томск), ООО "Эйч-Эс-Эй Аттестация" (г. Москва), ООО "Центр экспертиз и охраны труда" (г. Екатеринбург), ООО "Региональный экспертный цент "Охрана труда" (г. Омск), так и об отсутствии отрицательных заключений: за 2011 год - у ООО "ДИАЛАР", ООО "Скиф", ООО "Независимая аналитическая лаборатория", ООО "Фактор" (г. Ульяновск), за 2012 год - АНО "Новосибирский областной центр охраны труда", ООО "Независимая аналитическая лаборатория", ООО "ЭКОТРУД", ООО "Сибэксперт", ООО "Экспертная лаборатория по охране труда", ООО "НИЛАРМ-ФАКТОР", ООО "ОКС-СИТИ" (г. Улан-Удэ), ООО "Межрегиональный центр охраны труда "Экспертиза" (г. Москва).

Доводы о том, что письмо Министерства труда от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 содержит ссылку на информацию в пользу АНО "Новосибирский областной центр охраны труда", что, в свою очередь, может создать благоприятствующие условия деятельности последней отклоняются апелляционным судом, поскольку указанное письмо не устанавливает каких либо конкретных исполнителей в сфере оказания услуг по аттестации рабочих мест по условиям труда, не запрещает заключать договоры с иными аттестующими организациями, не возлагает обязанности по обязательному заключению договоров с АНО "Новосибирский областной центр охраны труда".

Доводы об установлении заявителем в качестве критерия для выбора аттестующей организации отсутствие отрицательных экспертных заключений, что может установить для приобретателей услуг по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые оказывают такие услуги, и тем самым может привести к ограничению конкуренции среди организаций, оказывающих соответствующие услуги были предметом оценки суда первой инстанции, правомерно отклонены, оснований для переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

Суд апелляционной инстанции считает, что указание в письме от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 на необходимость при выборе аттестующих организаций обращать внимание на отсутствие отрицательных экспертных заключений носит рекомендательный характер, не препятствует хозяйствующим субъектам оказывать соответствующие услуги на данном товарном рынке, в том числе, как правильно указал суд первой инстанции, не влечет для аттестующей организации иных последствий, кроме необходимости привести материалы аттестации в соответствии с экспертным заключением.

Таким образом, возможность направления информационных писем вытекает из представленных полномочий и компетенции органа исполнительной власти, соответственно реализация Министерством труда своих полномочий не является ограничением конкуренции среди организаций, оказывающих услуги по аттестации рабочих мест, а действия по направлению письма от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права других лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает, антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность своего вывода в части нарушения Министерством труда антимонопольного законодательства.

Установленный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае УФАС не выявлена значимая конкурентная среда как по субъектам рынка, так и по объективному (предметному) ее содержанию применительно к услугам данного вида, равно как и не установлено создание приоритетных условий при осуществлении предпринимательской деятельности каким-либо хозяйствующим субъектам в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу при размещении такой информации.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае при квалификации действий заявителя применительно к статье 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган не указал на нарушение органом власти нормы права, обязывающей действовать определенным образом; не обосновал наступление или возможность наступления реальных негативных последствий для конкурентной среды.

При таких обстоятельствах оспариваемые акты УФАС нельзя признать законными и обоснованными, отвечающими целям антимонопольного регулирования.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ и доводы лиц, участвующих в деле в обоснование своих позиций, возражений, суд первой инстанции верно указал, что антимонопольный орган вправе осуществлять контроль на товарных рынках, а оценка качества оказываемых услуг по проведению аттестации рабочих мест, проведение государственной экспертизы условий труда в отсутствие каких-либо доказательств нарушения конкуренции на соответствующем товарном рынке не входит в полномочиям антимонопольного органа, в связи с чем, пришел к обоснованному выводу о неправомерности требований заинтересованного лица об отзыве письма от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 в адрес глав муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, указанного в предписании от 21.01.2013 N 4.

Доводы о том, что письмо от 12.09.2012 N 2098-15-17/11 не просто информационное, а влечет со стороны адресатов действия по реализации указанных в нем сведений, в том числе путем направления комитетом по делам молодежи мэрии города Новосибирска письма от 12.10.2012 N 14/4.01-02/0077, в котором содержится информация о направлении перечня аттестующих организаций с указанием количества отрицательных экспертных заключений о качестве выполненных работ по АРМ; перечня недостатков и замечаний выявляемых при осуществлении государственной экспертизы условий труда в целях оценки качества проведения АРМ, необходимости руководствоваться указанной информацией, наиболее качественные услуги по АРМ оказаны АНО "Новосибирский областной центр охраны труда, не нашли подтверждения, поскольку суд первой инстанции оценил в совокупности фактические обстоятельства дела с учетом представленных в материалы дела доказательств.

Оценивая иные доводы апеллянта, суд апелляционной инстанции с учетом вышеизложенных норм права, фактических обстоятельств настоящего дела и содержания оспариваемого решения, также приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы по указанным в ней причинам.

Несогласие УФАС с оценкой представленных доказательств и сформулированными выводами по фактическим обстоятельствам не является основанием для отмены или изменения судебного акта в порядке статьи 270 АПК РФ.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы, проверенные судом апелляционной инстанции не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, в силу чего, не являются основаниями для отмены по существу правильно принятого судом первой инстанции решения.

Нарушений норм материального права, а также процессуального права, влекущего безусловную отмену судебного акта и предусмотренные частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционным судом не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины не распределяются, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации УФАС по Томской области освобождено от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьей 156, частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 22.05.2013 по делу N А45-2877/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

В.А. Журавлева

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина