Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2013 г. N 01АП-3039/13

23 августа 2013 г.

А43-29585/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Рубис Е.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.04.2013

по делу N А43-29585/2012,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению администрации городского округа Выкса Нижегородской области о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 31.10.2012 N 397/1,

при участии в судебном заседании представителей:

Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области - Куликова В.В. по доверенности от 20.11.2012 N 68 сроком действия до 31.12.2013,

и установил:

администрация городского округа Выкса Нижегородской области (далее- заявитель, орган местного самоуправления, администрация г.Выкса) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса управления надзорной деятельности главного управления МЧС России по Нижегородской области (далее- Отдел, надзорный орган) от 31.10.2012 N 397/1/ по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением от 12.04.2013 Арбитражный суд Нижегородской области признал недействительным оспариваемое предписание надзорного органа.

Не согласившись с принятым судебным актом, надзорный орган обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт.

В обоснование жалобы указано на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Надзорный орган настаивает на том, что у него имелись все основания для выдачи оспариваемого предписания.

В судебном заседании представитель Отдела поддержал доводы апелляционной жалобы.

Администрация города Выкса в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционной жалобу - без удовлетворения.

Орган местного самоуправления ходатайствует о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения от 22.10.2012 N 397 главного государственного инспектора городского округа город Выкса Нижегородской области по пожарному надзору должностное лицо Отдела в период с 26.10.2012 по 02.11.2012 провело в отношении администрации г.Выкса внеплановую выездную проверку на предмет контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах защиты и требований норм и правил в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера в сооружениях администрации, а именно: Нижегородская область, г.Выкса, с.Верхняя Верея, водозаборный узел.

Результаты проверочных мероприятий зафиксированы в акте проверки N 397 от 31.10.2012.

По результатам проверки 31.10.2012 уполномоченное должностное лицо выдало органу местного самоуправления предписание N 397/1/ по устранению нарушения установленных требований в области защиты населения и территорий от ЧС со сроком исполнения до 01.12.2012.

Считая оспариваемое предписание незаконным и необоснованным, администрация г.Выкса обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, пунктом 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 1, частями 1, 3, 12 статьи 9, частью 1 статьи 12, пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральным законом от 06.05.2011 N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" и исходил из того, что уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

По смыслу данной нормы при наличии специальных правил, содержащихся в федеральном законодательстве о пожарной безопасности, регулирующих перечисленные вопросы, соответствующие общие положения Федерального закона N 294-ФЗ при организации и осуществлении федерального государственного пожарного надзора не подлежат применению.

В силу статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Согласно статье 6 Федерального закона N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Статьей 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) установлено, что данный закон принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В соответствии с частью 1, 2 статьи 62 Федерального закона N 123-ФЗ здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные).

Требования к источникам противопожарного обеспечения установлены статьей 68 Федерального закона N 123-ФЗ и согласуются с требованиями раздела 9 Свода правил Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности СП 8.13130.2009 (утвержден приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178).

Статьей 68 Закона N 123-ФЗ установлено, что на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного или внутреннего противопожарного водоснабжения (часть 1). К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; 3) противопожарные резервуары (часть 2). Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом (часть 3).

В силу пункта 4.3 свода правил "СП 8.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности", утвержденного приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 178, противопожарный водопровод следует создавать, как правило, низкого давления. Противопожарный водопровод высокого давления создается только при соответствующем обосновании. В водопроводе высокого давления стационарные пожарные насосы должны быть оборудованы устройствами, обеспечивающими пуск насосов не позднее чем через 5 мин. после подачи сигнала о возникновении пожара.

Примечание - Для поселений с числом жителей до 5 тыс. чел., в которых не создаются подразделения пожарной охраны, следует создавать противопожарный водопровод высокого давления.

В силу положений пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ, статей 3, 19, 20 Федерального закона N 69-ФЗ на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов, в том числе создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях.

Финансовое обеспечение мер пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования (статья 10 Федерального закона N 69-ФЗ).

Исходя из названных норм права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обязанность по обеспечению первичных и иных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования сельское поселение Верхняя Верея возлагается на администрацию как на исполнительно-распорядительный орган.

С учетом этого администрация г.Выкса является субъектом ответственности за нарушение установленных норм и правил пожарной безопасности в границах сельского поселения Верхняя Верея.

Указание в СП 8.13130.2009 на то, что он является нормативным документом добровольного применения, само по себе не освобождает орган местного самоуправления от соблюдения требований Федерального закона N 123-ФЗ.

Обратный вывод суда первой инстанции и ссылка на создание в селе Верхняя Верея добровольной пожарной дружины в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.05.2011 N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране", которая является подразделением пожарной охраны, признается судом несостоятельным, основанным на неверном толковании норм действующего обстоятельства.

Добровольная пожарная дружина не является подразделением пожарной охраны в том содержательно-правовом смысле, который придается Федеральным законом N 123-ФЗ и Федеральным законом N 69-ФЗ и не может его заменять.

В соответствии с частью 2 пункта 35 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Принимая во внимание, что вышеназванный вывод суда не повлек принятия неправильного по существу решения, на основании пункта 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд исключает его из мотивировочной части решения арбитражного суда, резолютивная часть решения изменению не подлежит по следующим основаниям.

Оспариваемое предписание лишь фиксирует нарушение со стороны органа местного самоуправления положений статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ и СП СП 8.13130.2009 в части пункта 4.3 и не указывает конкретного способа устранения выявленного нарушения.

В суде апелляционной инстанции представитель надзорного органа пояснил, что в данном случае в целях устранения нарушения следует либо восстановить работу установленного в 2010 году противопожарного водопровода высокого давления или создать подразделение пожарной охраны.

Однако суд исходит из того, что предписание о прекращении нарушения представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора в определенной сфере, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, указанное предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых надзорный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Оспариваемое предписание не соответствует вышеуказанным требованиям.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и удовлетворил требования администрации г. Выкса Нижегородской области.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба надзорного органа по приведенным доводам не подлежит удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд полагает, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.04.2013 по делу N А43-29585/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления и надзорный орган освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.04.2013 по делу N А43-29585/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Е.А. Рубис В.Н. Урлеков