Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2013 г. N 08АП-6348/13

город Омск

11 сентября 2013 г.

Дело N А75-1889/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 сентября 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Кливера Е.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 08АП-6348/2013, 08АП-6421/2013) индивидуального предпринимателя Бучельникова Владимира Александровича (далее - предприниматель, заявитель) и отдела надзорной деятельности по городу Нижневартовску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре, Отдел, административный орган) на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2013 по делу N А75-1889/2013 (судья Дроздов А.Н.), принятое

по заявлению предпринимателя (ОГРНИП 308860310000071, ИНН 421707491310)

о признании незаконными ненормативных правовых актов, действий ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ГУ МЧС России по ХМАО-Югре),

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

индивидуальный предприниматель Бучельников Владимир Александрович обратился в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к отделу надзорной деятельности по городу Нижневартовску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре о признании незаконными распоряжения от 23.01.2013 N 67 (в редакции распоряжения от 13.02.2013 N 5), письма от 18.02.2013 N 494-2-8-19-25, действий по вынесению распоряжения от 13.02.2013 N 5, действий по проведению проверки индивидуального предпринимателя Бучельникова В.А.

Определением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.04.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ГУ МЧС России по ХМАО-Югре.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2013 требования предпринимателя удовлетворены частично, действия Отдела по проведению плановой выездной проверки 21.02.2013 признаны незаконными, производство по делу в части оспаривания письма от 18.02.2013 N 494-2-8-19-25 прекращено, в удовлетворении остальной части требований отказано.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что предмет проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора связан не с субъектом деятельности, а с объектом защиты, в настоящем случае - здание прачечной, поэтому в рассматриваемом случае внесение изменений в приказ о проведении проверки не противоречит закону. Суд первой инстанции также отметил, что обжалуемое предпринимателем письмо не обладает признаками ненормативного правового акта, обжалование которого предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в связи с чем производство по делу в части требования о признании такого письма недействительным подлежит прекращению. Вместе с тем, суд первой инстанции указал, что предприниматель несвоевременно уведомлен административным органом о проведении проверочных мероприятий, поэтому действия по проведению проверки 21.02.2013 являются незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель обратился с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2013 отменить, резолютивную часть решения изложить в редакции, предложенной заявителем.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, заявитель ссылается на то, что оспариваемое распоряжение N 67 от 23.01.2013 в редакции распоряжения от 13.02.2013 N 5 не содержит указания как на наименование лица, эксплуатирующего объект проверки, так и на конкретный объект защиты, в связи с чем является недействительным. Заявитель также указывает, что письмом от 18.02.2013 N 494-2-8-19-25 на предпринимателя были незаконно возложены дополнительные обязанности, поэтому данный документ может быть оспорен в порядке, определенном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Административный орган также не согласился с решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2013 в части удовлетворения требования предпринимателя о признании незаконными действий по проведению плановой выездной проверки 21.02.2013, просил решение суда первой инстанции в указанной части отменить, принять по делу новый судебный акт.

При этом Отдел указывает на то, что административным органом представлены доказательства уведомления предпринимателя 18.02.2013 посредством факсимильной связи о проведении проверки, а также на то, что в настоящем случае Отделом при проведении проверки не допущено грубых нарушений законодательства, являющихся основанием для признания соответствующих действий незаконными.

В письменном отзыве ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре выразило несогласие с доводами апелляционной жалобы предпринимателя, просило оставить её без удовлетворения.

Предприниматель и административный орган извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела по апелляционной жалобе, представителей в судебное заседание не направили, до начала судебного заседания в письменном виде ходатайствовали о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей. Данные ходатайства судом апелляционной инстанции удовлетворены.

Суд апелляционной инстанции полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционные жалобы, письменный отзыв Отдела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В сводный план проведения плановых проверок на 2013 год, размещенный на официальном сайте прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (www.prokhmao.ru), включена проверка объекта защиты - химчистка-прачечная общества с ограниченной ответственностью "Снежинка", расположенного по адресу: город Нижневартовск, ул. Менделеева, дом 3 (т.1 л.д.38-39, 124).

С целью исполнения плана проверок ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре вынесено распоряжение от 23.01.2013 N 67 о проведении проверки общества с ограниченной ответственностью "Фабрика химчистки "Снежинка" на предмет соблюдения пожарной безопасности на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) юридическим лицом в процессе осуществления своей деятельности и расположенном по адресу: г. Нижневартовск, ул. Менделеева, 3 (т.1 л.д.47-49).

В ходе подготовки к проведению проверки установлено, что у общества с ограниченной ответственностью "Фабрика химчистки "Снежинка" отсутствуют права на недвижимое имущество, в отношении которого была запланирована проверка: указанный в плане проверки объект защиты - нежилое здание (химчистка), расположенное по адресу: г. Нижневартовск, ул. Менделеева, д. 3, принадлежит на праве собственности Бучельникову Владимиру Александровичу, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14.03.2008 72 НК 980110 (т.1 л.д.92).

В связи с установлением данных обстоятельств распоряжением от 13.02.2013 N 5 в распоряжение от 23.01.2013 N 67 административным органом внесены изменения: пункт 1 изложен в новой редакции: "Проверку провести в отношении юридического лица: нежилого здания, химчистки индивидуального предпринимателя Бучельникова Владимира Александровича"; пунктом 2 установлено начало срока проведения проверки - 15.02.2013 (т.1 л.д.45-46).

Письмом от 18.02.2013 N 494-2-8-19-25 Отдел уведомил индивидуального предпринимателя о проведении плановых мероприятий по надзору за соблюдением обязательных требований в области пожарной безопасности (т.1 л.д.43-44).

Проведение проверки начато 21.02.2013, однако в связи с отказом предпринимателя от предоставления документов для проведения проверки и отказом в допуске на объект проверки в отношении предпринимателя составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4 и частью 2 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т.1 л.д.41-42).

Считая действия ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре по вынесению распоряжения о проведении проверки и по её непосредственному проведению 21.02.2013 незаконными, заявитель обратился в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с соответствующим заявлением.

21.05.2013 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения органами государственного контроля (надзора) проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

Согласно пункту 5 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ мероприятием по контролю являются, в том числе, действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля по обследованию используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предмет плановой проверки определен как соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Пунктом 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

Так, статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ) установлены следующие особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора:

- предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности;

- в ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование его правообладателя (правообладателей).

Таким образом, по смыслу приведенных выше норм статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ в их системном толковании с соответствующими нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ орган федерального государственного пожарного надзора проводит проверку соблюдения обязательных требований на эксплуатируемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем объектах защиты, к числу которых согласно пункту 15 статьи 2 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" относятся здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество, к которому установлены или должны быть установлены требования противопожарной безопасности.

При этом по смыслу положений статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" требования пожарной безопасности на объектах защиты должны соблюдаться постоянно в ходе их эксплуатации и независимо от того, каким именно лицам и на каком праве они принадлежат. Именно поэтому статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ предусмотрено, что в ежегодном плане проведения плановых проверок дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого планируется проведение мероприятий по контролю.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно отметил, что предмет проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора определяется посредством указания именно объекта противопожарной защиты.

В то же время, как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в сводном плане проверок на 2013 год объект проверки указан как химчистка-прачечная, расположенная по адресу: г. Нижневартовск, ул. Менделеева, 3.

Таким образом, установление фактического владельца (собственника) помещения, который не поименован в плане проверок, не является основанием для непроведения проверки, т.к. проверка осуществляется не в отношении лица, а в отношении объекта защиты. Более того, внесение в распоряжение о проведении проверки не затрагивающих предмет проверки изменений в части переименования лица, владеющего объектом защиты, как и непосредственно распоряжение от 23.01.2013 N 67 (в редакции распоряжения от 13.02.2013 N 5), также не может быть признано незаконным.

При этом доводы подателя апелляционной жалобы, предложенные в подтверждение рассмотренного требования, основаны на неправильном толковании норм права, а потому не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в соответствующей части.

Далее, в соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в письме от 18.02.2013 N 494-2-8-19-25 лишь изложена информация о проведении плановой проверки, её сроках, времени проведения осмотра, иными словами, данный документ носит информационный характер и не создаёт для заявителя обязанность по несению ответственности за какие-либо правонарушения.

При этом, учитывая пояснения представителя предпринимателя, данные им в судебном заседании суда первой инстанции, о том, что указанное письмо оспаривается именно как уведомление о сроках проверки и времени проведения осмотра, суд апелляционной инстанции, несмотря на факт изложения в письме властно-распорядительных предписаний о необходимости выполнения ряда действий, а именно, о необходимости обеспечения явки представителя предпринимателя для обеспечения доступа проверяющих к объекту защиты для визуального осмотра, приходит к выводу, что названный выше документ не является ненормативным правовым актом и, следовательно, не может быть оспорен в арбитражном суде. Таким образом, производство по делу в данной части обоснованно прекращено судом первой инстанции в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, действия административного органа по проведению проверки 21.02.2013, по убеждению суда апелляционной инстанции, подлежат признанию незаконными в связи со следующими обстоятельствами.

В силу пункта 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В соответствии с распоряжением от 13.02.2013 N 5 дата начала проведения проверки определена как 15.02.2013. При этом письмо N 494-2-8-19-25, которым предприниматель извещен о проведение проверочных мероприятий 21.02.2013, датировано 18.02.2013.

Таким образом, административным органом в любом случае нарушен срок извещения индивидуального предпринимателя, установленный Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, поскольку указанное письмо составлено и направлено заявителю уже после даты, определенной в качестве начала периода проведения проверочных мероприятий.

При этом довод Отдела о том, что указанное письмо направлялось предпринимателю 18.02.2013 также посредством факсимильной связи, отклоняется судом апелляционной инстанции по причине, указанной выше, а также связи с тем, что административным органом не представлено доказательств, подтверждающих нахождение факса, на который было отправлено соответствующее уведомление, по месту регистрации предпринимателя, указанному в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей.

Между тем, частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных таким законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ к грубым нарушениям отнесено, в том числе, нарушение требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, о сроке уведомления о проведении проверки.

Таким образом, в настоящем случае действия ОНД по г. Нижневартовску УНД ГУ МЧС России по ХМАО-Югре по проведению проверки, как и результаты такой проверки, не являются законными и потому не могут выступать в качестве оснований, влекущих какие-либо правовые последствия для предпринимателя. Следовательно, соответствующее требование заявителя обоснованно удовлетворено судом первой инстанции, в то время как доводы апелляционной жалобы Отдела не опровергают выводы суда первой инстанции, положенные в основу принятого решения в соответствующей части, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционные жалобы Отдела и предпринимателя удовлетворению не подлежат.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы предпринимателя в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя.

При этом поскольку в рассматриваемой ситуации при подаче апелляционной жалобы предпринимателю надлежало уплатить государственную пошлину в размере 100 руб., а он уплатил 2 000 руб., 1 900 руб. государственной пошлины подлежит возврату заявителю.

На основании изложенного, и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2013 по делу N А75-1889/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Бучельникову Владимиру Александровичу из федерального бюджета 1 900 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению N 612 от 18.06.2013.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова Е.П. Кливер